我国是一个多煤少油的国家，煤炭资源总量占我国已查明化石能源的94%以上，随着经济发展方式的转变，煤炭需求强度或将降低，但煤炭在一次能源中的比例仍将占据半壁江山，煤炭作为基础能源的地位短期内不会改变。今年全国两会审议通过的政府工作报告指出，2014年要“清费立税，推动消费税、资源税改革”，占据我国能源消费结构达70%的煤炭资源税改革在徘徊多年后迎来了加速期。

一、我国煤碳行业进入寒冬期

今年以来，国内煤价延续上年跌势，企业生产经营困难，亏损面不断扩大。加上持续不断的雾霾天气，更让煤炭行业“雪上加霜”，去产能化和结构调整压力进一步加大，国内煤炭行业已经彻底告别“黄金十年”，煤价将在一个时期内低位徘徊，煤碳行业迎来“寒冬期”。

（一）企业经营困难加剧

从2011年第四季度开始，煤炭行业形势出现大逆转，并且没有走好的迹象。中国煤炭工业协会发布的数据显示，2013年前11个月大型煤炭企业利润同比下降37.03%，大型企业利润同比下降36.2%，亏损额同比上年增加16.7%；企业资产负债率64.03%(大型企业资产负债率66.96%，同比上升1.86个百分点)，企业偿债能力下降，经营风险增大。今年煤炭市场总量宽松、结构性过剩的态势不会发生根本性改变。全社会库存维持高位，国内煤价延续上年跌势，亏损面不断扩大，企业经营仍将面临较大的困难和风险，行业发展面临着很多不稳定、不确定因素，国内煤炭行业已经彻底告别“黄金十年”，煤价将在一个时期内低位徘徊。

（二）结构调整压力加大

煤炭行业发展正面临去产能化、结构调整的压力。首先从煤炭需求情况看，我国经济正处于增长速度换挡期，重点耗煤行业产能过剩，节能降耗力度加大，将影响到煤炭能源生产消费，煤炭需求进入低速增长期。

从能源结构调整看，国家加大能源结构调整力度，实施化解产能过剩重大政策，落实大气污染防治、治理雾霾天气有力措施，今年煤炭消费比重将下降到65%以下，非化石能源消费比重将由9.8%提高到10.7%。

此外，进口煤也将持续冲击国内煤炭市场。虽然国家将采取限制劣质煤进口和使用的措施，但全球煤炭市场产能过剩的压力依然存在，进口煤与国内煤还有一定的价差，我国煤炭进口仍将保持较大规模。

二、资源税从量计征早已“过时”，寒冬期是改革好时期

当前煤炭仍根据国务院1993年颁布的《资源税暂行条例》，按“从量计征”的方法征税。1984年9月18日，国务院颁布《资源税条例草案》，决定从1984年10月1日起对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税，采用从价定率的方式，计税依据是销售利润率超过12%的利润部分。然而，由于受1985年钢材、水泥等建筑材料的轮番涨价，以及企业财会制度变化等因素的影响，1986年财政部先后发布《关于对煤炭实行从量定额征收资源税的通知》，对资源税改用从量定额征收。1994年，《资源税暂行条例》正式实行。资源税的征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否盈利普遍征收。

随着全社会工业化的快速发展，煤炭产品产量快速增长，新生的各种行业所需的煤炭品种不断衍生，煤炭价格不断上涨。2003年，煤炭资源开始实行“招拍挂”招标、拍卖、挂牌。此后，在煤炭行业公认的“黄金十年”中，煤价由一吨几十元增长到上千元。

与此同时，资源税并未做过任何调整。在煤炭销售价格高涨的前提下，每吨煤征收的资源税不分类别，只按定额征收，进而造成企业利润与资源税税负成反比的现象。这主要是因为，在施行从量计征的过程中，价格变化不影响企业税负，因此导致许多企业注重开采优质资源而放弃部分劣质资源，造成了资源浪费，进而导致资源开采浪费和利用不合理。从2004年起，国家先后分4次，对18个省份上调了煤炭资源税。但是，原本计划2007年实行的资源税改革，由于通胀压力加大被暂停。

2011年11月1日，修改后的《资源税暂行条例》正式施行。此前的每吨石油资源税为30元、天然气每千立方米7-9元，一律调整为按产品销售额的5%计征。而煤炭资源税改革却迟迟没有落地，主要原因在于当时煤价仍处于上行趋势，推动资源税从价计征，煤企较容易将压力转移到电力、钢铁等下游产业。然而在宏观经济增速放缓、国家环境战略调整、煤炭行业产能过剩的大背景下，煤炭企业利润持续下降，煤炭行业已进入“寒冬期”。目前CPI居民消费价格指数和PPI工业生产者出厂价格指数都比较低。煤炭处于买方市场，实行从价计征改革对下游产业的影响较小，是推进资源税改革的最好时机，有助于实现平稳改革。

三、从价计征煤碳资源税是优化煤碳资源的现实选择

从价计征煤碳资源税是政府修正煤碳外部性的一个重要方面，煤炭资源开采利用的外部性主要体现为两个方面：环境污染和煤炭资源耗减。煤炭在生产、运输和消费各阶段会不同程度地损害环境，而环境费用由公众承当。煤炭资源开采利用的另一外部性，即资源耗减所带来的外部成本，煤炭的不可再生性决定了现在用多了，以后就少了。随着煤炭消费量增大，煤炭资源稀缺的外部性越来越强，但它的外部性影响却被低估。因此，从价计征煤碳资源税可以内部化煤碳资源开发利用对后代福利的影响。

然而，从价计征煤碳资源税将提高产业链的开采成本和生产成本，煤碳资源处于买方市场或是卖方市场，虽然其成本转嫁的速度和幅度存在差异，但最终都将由消费者买单。目前，我国煤碳资源存在开采严重浪费和综合利用率低的现实问题，随着煤炭行业整合，我国煤炭资源基本由大型国有企业垄断经营，征收价煤炭资源税有利于减少垄断租金，以及由于资源垄断获得的超额利润。煤炭从价资源税能够改变过去从量资源税对煤炭价格不敏感的现象，增加税负弹性，促进煤炭企业有效开采利用资源，提高煤碳的开采利用率，因此可以有效地将煤炭企业的短期生产目标与资源有效利用的长期目标联系起来。对于地方政府来说，对有过度负面影响的群体和方面进行有针对性的补贴，包括环境治理和资源省份的经济转型。因此，通过资源税提高煤炭开采和利用率、优化煤炭资源和资源收入在代际之间的配置，具有可持续发展的意义。

四、改革关键是清费立税

煤炭资源税的改革并非计征方式改变这么简单，在黄金十年中，由于煤炭价格不断上涨，地方政府设立了过多的收费项目，在煤炭运销环节上，收费非常复杂。目前涉及我国煤炭产业的国家税收16项，行政性收费31项（其中资源类5项，环境类11项，经济建设类3项，行政管理类5项，企业发展类1项，社会保障类6项）。煤炭企业平均税费负担水平在35%左右，其中，税收负担21.03%，除税收外，政府收费占煤炭企业净利润达43%，是全国工业行业平均税负水平的2-3倍。在目前煤炭市场持续低迷，价格大幅回落的情况下，如果其他规费没有变化，按现在利润水平，改为从价计征则会加大企业的负担。

煤炭资源税费并存的制度对煤炭产业的发展带来了弊病。从微观角度来讲，税费并存的现实增加了企业的负担；其次是导致中央财政可支配的收入减少；三是导致管理混乱；四是容易滋生资源腐败，最终影响了煤炭产业的健康发展。

因此，煤碳资源税改革的关键是清费立税。凡是能够通过资源税来收缴的就并入资源税，能够计入资源税的相关规费都要取消。在这种形势下推动煤炭资源税改革，必须“加减并举”，为煤炭产业输入“正能量”。从价计征方案，不能只考虑国家财政收入最大化的问题，只做财政收入的加法，不做企业负担方面的减法。而所谓的“减法”，就是把其他不合理的收费减掉，这也正是资源税改革阻力所在。

在2013年十八届三中全会期间，财政部财政科学研究所所长贾康在接受媒体采访时表示，资源税改革是“牵一发而动全身”，作为推动基础品、能源品价格改革的重要契机，将要“牵动整个产业链上的一系列的既得利益”。　

在煤碳资源税改革过程中，中央政府、地方政府和企业三者的立场不同，对于地方政府很难放弃规费；对于部分大型国企，可以采用“以量补价”的方式，从而抵消因资源税上调带来的压力；而同时在政策压力下，生产规模较小和资金能力较为脆弱的中小民营煤矿企业将逐渐被淘汰出局。

因此，煤炭资源税改革应统筹考虑改革税收制度、行政性收费制度，理顺税费关系，按照清费立税的原则，全面清理和取消涉煤不合理收费项目，优化税费结构，合理确定我国煤炭产品税费负担总体水平，切实减轻煤炭企业负担的基础上，推进煤炭资源税改革。