社会建设可以分为两个类别，一个是基本公共服务，一个是社会治理。从“十一五”时期，社会建设被摆在一个非常重要的位置，特别是“十二五”时期，我国专门编制了“十二五”时期国家基本公共服务体系规划。但现实情况是，社会建设滞后经济建设的状况并未根本改观，仍存在一些问题，需要加大力度推进社会建设，以此促进经济稳定持续发展。

一、社会建设中的问题

1、基本公共服务存在不均等现象

主要表现在：城乡之间基本公共服务供给不均等，农村基本公共服务水平远低于城市；区域之间基本公共服务供给差异大，东部地区政府提供的基本公共服务数量和质量明显高于中西部地区；社会成员之间享有的基本公共服务不均等，比较突出的是进城农民工享有的基本公共服务水平远低于城市户籍居民。比如医疗卫生方面，不同地区居民之间的健康水平存在明显差异，东部城市和经济社会发展较快的地区人均预期寿命在2010年均超过78岁；而西部一些经济相对落后的省份（如云南、西藏、青海等）人均预期寿命在2010年还不足70岁，2013年我国城市地区婴儿死亡率为5.2‰，农村地区为11.3‰，农村地区是城市地区的2.2倍。

2、公共服务需求面临财政支出约束

随着我国经济发展进入“新常态”，财政收入低速增长将进入常态化。然而，国民收入的增加、人口结构的调整以及城镇化的快速推进将带来基本公共服务需求数量的增加和质量要求的提升，财政收入增速放缓和基本公共服务投入的持续扩大对政府财政支出的约束压力将越来越强。到2014年底，基本养老、城镇基本医疗、工伤和生育4项社会保险当期节余5875亿元，累计结存43765亿元，社保基金总体安全，具备一定抵御风险的能力。但基金平衡压力日益增大，2014年基金收入从前几年的平均增幅20%左右降至10%左右，而随着老龄化加剧，支出增幅仍高居不下。

3、国民收入差距大

改革开放30多年来，我国在经济快速发展、人民生活水平不断提高的同时，贫富差距也在逐步扩大。根据国家统计局公布的数据，我国居民收入的基尼系数2003年为0.479，2008年达到最高点0.491，这之后逐年下降，2014年的基尼系数是0.469。而世界上超过0.5的国家只有10%左右；主要发达国家的基尼系数一般都在0.24到0.36之间。

在收入差距扩大的同时，我们还面临财产差距扩大的问题，而且这一问题正变得越来越严重。过去10年的数据分析表明，中国的财产差距扩大速度远远要超过收入差距扩大的速度。特别是经济发展步入新常态，从高速增长转为中高速增长，强调质量更好、结构更优的增长，更依赖于资本、技术带来的创新驱动，这对劳动密集型产业影响较大，会进一步影响非技术、低学历、低技能人才的就业和收入。2015年人民网就公众关注的16个热点问题展开网上调查，“收入分配”居关注度排行榜首位。

4、管理好巨大流动人口任务繁重

多数城市的农村进城的流动人口难以真正融入城市生活体系，在户籍、就业、住房、子女教育、社会保障等诸多方面面临很多困难。进城流动人口多数聚居在城乡结合部和地下建筑，多数城市还是按照过去城市人口配备的社会治理和公共服务体系，也没有根据新的人口布局进行调整，往往造成流动人口聚居的城乡结合部的管理力量非常薄弱。管理好规模巨大的流动人口，涉及社会治理体制的方方面面，任务十分繁重。

5、社会治理成本高

我国社会治理的基础，过去比较依赖于工作“单位”，“单位组织”也是过去把问题解决在基层的机制。现在，绝大多数城镇从业人员从“单位人”变成“社会人”。在这种情况下，造成政府往往要直接面对分散的个人，治理的摩擦成本大量增加，自上而下社会事务的贯彻和落实，自下而上社会问题的调解和解决，都受到阻碍。基层发生的一些社会纠纷和社会矛盾，现在无法“解决在基层”。对老百姓来说，“打官司”成本太高，而且相当一部分群众“信访不信法”，而找基层政府反映诉求，现在又强调政企分开、政社分开，所以越级上访、到北京上访的现象越来越突出，群众上访和地方政府拦截上访形成尖锐冲突。在一些地方，有些社会问题由于多年积累形成普遍民怨，很容易因意外事情造成群体性事件。所以，如何降低社会治理的成本，形成有效的把问题化解在基层的社会机制，是社会治理体制需要探索的新问题。

二、产生问题的原因

1、公共服务型政府仍未建立

目前我国的政府职能转型之后，尚未实现由“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”的转型，政府的“缺位”与“越位”状况并存，突出表现在，政府过分重视经济增长，但用于公共服务方面的投入严重不足。

2、地方政府的财权事权不匹配

地方政府的财权和事权不匹配，出现了财权上移、事权下放的现象，即在财政收入的分配上，中央占有较大比重，地方政府所占比重相对较小，但是在财政支出上，尤其是那些和民生密切相关领域的支出，地方政府要承担较大的责任。比如对教育、医疗、社会保障的支出，地方政府承担的比重较大。虽然中央政府占有较大财政收入比重符合发展趋势，但是如果由地方政府承担过多事权，使得地方政府承担较大财政压力，影响地方政府的积极性。

3、政府在社会建设方面支出不够

长期以来国家财政对社会建设的支出偏低、偏小。比如2012年，中国财政用于社保和就业的支出总计为12541.79亿元，占当年财政支出的9.98%，这远远低于美国、加拿大等国家30%-50%的比例。

4、资源配置不合理

经济、文化的不平衡发展导致巨大的地区差距、城乡差距和贫富分化，从而使得基本公共服务不公。除历史形成的发展差距之外，传统的以中央为主、忽视地方的资源配置模式，以及无视地区、城乡差距的“城市中心”的价值取向，成为导致基本服务不公的制度性原因。一些已经落后于社会发展的不公规则加剧了业已存在的不公。

5、体制、机制不合理

以医疗服务业为例，在一个区域内，除了卫生部门所属医疗机构外，还有工业及其他部门所属的医疗机构；同时，还存在中央、省、市、区等不同层级的卫生行政部门管理的医疗机构，这一资源配置格局改革以来尚没有得到根本的改革。在市场经济条件下，当医疗卫生服务领域引入市场竞争机制后，部门保护和行政保护则加剧了不公平竞争和卫生资源配置的不合理。同时，在所有制形式上，表现为制度形式单一。县及县以上医院全民所有制成分比重很高，其运行机制僵化。民营医院和中外合资合作医院无论从数量上还是规模上都不足以与公立医院展开竞争。因而出现了医疗费用快速增长和医疗服务对低收入人群的可及性降低的问题。

6、社会治理理念落后

严格说来，我们过去社会治理的理念不是治理，是管理，不是相互平等合作的。加上新的社会诚信系统没有建立起来，国民教育的重心也有问题，过分强调知识教育，不太重视价值教育。社会保障体制不健全，社会缺乏节奏调节器。种种因素叠加导致社会治理成本居高不下。

三、促进社会建设的建议

“十三五”时期，我们面临着一些新的变化，比如经济形势、劳动力供给、老龄化人口等，对“十三五”时期的社会建设提出了一些新的要求。

1、加强制度建设

推进收入分配制度改革，通过“保低、扩中、控高、打非”缩小收入差距，为基本公共服务均等化创造良好环境和基础。深化财政体制改革，建立健全以提供优质公共服务为取向的公共财政制度。改革转移支付制度，探索促进基本公共服务均等化的财政转移支付模式，增加一般性转移支付比重，优化转移支付项目，严格转移支付标准和程序，同时探索经济发达地区对经济欠发达地区的财政帮扶方式。财政投入向基层政府倾斜，向基本公共服务倾斜。

2、加强法制建设

尽快制定出台有关基本公共服务均等化的法律法规，从法律制度上确保基本公共服务供给主体、资金来源和管理体制的规范性。完善考核评价体系，对推进基本公共服务均等化不力的部门和工作人员追究责任，确保基本公共服务均等化落到实处。

3、加强基本公共服务基层人力资源配置

“十一五”、“十二五”的基本公共服务体系在硬件建设、设施、设备建设方面确实推进非常快，比如医疗。但我们没有把人力资源的配置，特别是人力资源在基层的配置和公共服务体系有机结合起来。国际上发展的历史看，从50年代开始，福利国家，包括美国，基本上经历了一个公共服务体系在基层迅速扩张的时期。因此，要加强基本公共服务均等化，推进街道体制的改革、人事体制的改革是不可避免的，需要发展改革委、财政部和编委等部委共同讨论“十三五”时期的人力资源，特别是在社会建设公共领域的配置问题。

4、建立健全公众公共服务评价体系

针对目前公众公共服务评价体系还未建立，公众公共服务评价能力比较低，还缺乏公共服务评价的方法与技能等实际情况，应寻求公共服务评价体系的方法，提升公众公共服务评价能力、充分表达满意度。同时，完善基本公共服务效果的跟踪反馈制度，明确对公共服务活动监督的主体、内容、对象、程序和方式，规范问责操作程序，健全社情民意沟通渠道，扩大公众在公共服务问责制中的知情权、参与权和监督权。

5、推动基本公共服务全覆盖

当前的户籍制度形成了群体、区域间基本公共服务均等化的制度障碍。建议按照十八届三中全会提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件”的要求，加快推进户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。同时，改革基本公共服务与户籍挂钩的模式，推进基本公共服务的常住人口全覆盖，让更多的人得到平等的发展机会和生活保障，进而从根本上促进社会的和谐与稳定。

6、健全财权、事权相匹配的财政体制

要明晰基本公共服务提供主体间的权责关系，要明确划分政府间的财权和事权。各级政府之间清晰的财权事权划分，是政府之间履行各自职责的基本要求。对于事权的划分，在明确各级政府职责的基础上，对于政府间交叉的事务需要规范的、细化的、量化的规定，可以借鉴发达国家的经验，通过国家立法的方式确定政府间的责权关系。在事权的划分上，哪些该由中央政府负责，哪些该由地方政府负责，要尽可能细化。同时，在财权的划分上，要对各级政府财政收入的分配、范围等做出明确规定，尤其是对作为财政收入主体的税收收入的分配，哪些属于中央政府，哪些属于地方政府，地方政府出现了财力不足该如何处理等，都要有明确规定。

7、建立基本公共服务供给的多元合作机制

在基本公共服务供给过程中，强调政府主导作用的同时，还要提倡基本公共服务的多元参与。政府在增加基本公共服务供给总量和优化基本公共服务供给结构与布局的基础上，可以引导和扩大市场、第三部门的投入及参与，建立基本公共服务供给的多元合作机制。市场、第三部门的加入，不仅可以增加基本公共服务的范围和数量，建立基本公共服务供给形式多样化，同时还能够消除政府对公共服务供给的垄断，促进公共服务领域市场竞争机制的形成，提高服务效率和质量，最大限度满足公民的需求。

8、收入分配改革

在收入分配的初次分配中改革或有三个方向：一是工资的正向增长和最低工资标准；二是降低垄断及国有企业对中小民营企业的挤出效应；三是降低垄断国有企业的薪酬水平从而缩小收入差距。在再分配环节，适当提高政府和企业对居民的经常性转移支出、完善公共服务体系和社会保障体系、逐渐降低居民预防性储蓄占比、增强消费倾向等。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，形成有助于扩大中等收入阶层的税收调节机制。

9、中国特色社会主义核心价值体系

目前有了20字的中国特色核心价值观，但尚缺乏落实这些价值的强有力的世俗和宗教组织、理论与实践机制，需要把这些价值通过世俗和宗教组织、理论与实践机制，落到实处。为此，需要矫正国民教育的重心，从家庭、幼儿园、小学、中学、大学，不能只是知识教育，一定要有价值教育、人文教育、爱的教育、感恩教育等。提升公民社会的自组织能力，政府及其主管部门对社会组织要进行内部组织的结构功能规范要求，并进行定期检查、考核，发现问题要及时处理。个人、社区、政府共同努力，形成一个从邻里、社区、街道，到养老院、医院、家庭的社会关怀网络体系。

10、利用信息化手段配置资源

随着现代互联网的发展，国家在信息化学校、信息化系统上做了很多努力。过去的硬件铺设、宽带的进入，“校校通”已经做得非常到位，下一步可以考虑如何利用互联网让城市的优质教育资源走向农村。同样，在医疗方面也可以做出类似的举措。即利用信息化手段使得农村、落后地区也能享受优质资源。

11、建立教育补偿机制，保障弱势群体受教育权

在劳动技术含量日益提高的今天，教育是社会弱势群体摆脱弱势地位，改变个人和家庭命运的重要途径，同时也是社会稳定健康的保障。因此，国家和政府必须行动起来，从弱势群体所处的特殊地位和视角来重新审视现行的教育制度，建立针对弱势群体的教育补偿制度，尽量满足弱势群体的教育需求。

12、尽快建立广覆盖、多层面的社会保障征收体系

扩大社会保障覆盖面是建立和完善社会保障体系的客观要求，它对于促进劳动力资源的合理配置和正常流动，维护劳动者合法权益有着十分重要的意义。从当前情况来看，国有企业职工人数正呈递减之势，而外商投资企业、私营企业、个体工商户如雨后春笋呈蓬勃发展趋势，从业人数在快速增长。我国目前的社会保障制度在诸多方面已不适应经济形势发展的要求，覆盖面过窄，征缴率较低，造成了社会保障基金总体支撑能力不足，独立于企业之外的社会保障体系离现实要求相差甚远，同时也造成了不同所有制企业的费税负担不一，不利于建立公平有序的社会主义市场经济新秩序。尽快把外商投资企业、私营企业和个体工商户纳入统一的社会保障缴费主体，确保社会保障体系的“广覆盖”。