中国经过三十多年的改革开放，经济总量已经跃居世界第二，经济和社会事业取得的巨大成就为世界瞩目。党的十八大报告中，根据我国经济社会发展实际和新的阶段性特征，在党的十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上，提出了一些更具明确政策导向、更加针对发展难题、更好顺应人民意愿的新要求，首次提出到2020年全面建成小康社会的目标。但是，截至2014年底，我国仍然有七千多万贫困农村人口，如何加快扶贫力度，实现这些地区的超速发展，是实现全面建成小康社会的关键。

一、我国扶贫成就及现状

扶贫开发是中国社会主义的本质特征，是中国党和政府的一大德政工程、民生工程。改革开放以来，在党中央、国务院的正确领导下，在有关部门和社会各界的大力支持下，经过贫困地区广大干部群众的艰苦努力，全国扶贫开发取得了举世瞩目的伟大成绩。尤其自本世纪初，我国就开始制定扶贫开发规划，2001年国务院关于印发《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标，确立扶贫开发的对象和重点，制定扶贫开发的内容和实施路径。1978年，中国尚有2.5亿的贫困人口，经过多年的努力，到2010年底，按1274元的扶贫标准计算，全国贫困人口下降到2688万人，并且率先实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标。按照国际扶贫标准测算，总共减少了6.6亿贫困人口，基本解决了居民的温饱问题。

扶贫开发有力促进了贫困地区经济社会发展，有效缓解了区域发展差距，改善了贫困地区贫困人口的生产生活条件，成功地走出了一条中国特色的扶贫开发道路。为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，2011年，党中央、国务院又颁布实施了新的十年扶贫开发纲要——《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》。同年，中央决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。这一新标准的出台，使得全国贫困人口数量和覆盖面由2010年的2688万人扩大到了1.28亿人。新的扶贫纲要实施以来，国家不断加强对扶贫开发的支持力度和工作力度，各地、各部门按照中央的统一部署，切实落实各项扶贫措施，社会各界主动参与扶贫事业，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的大扶贫格局基本形成，并得到不断地强化，扶贫工作有了一些新的进展。国家统计局2015年2月发布数据，按照年人均收入2300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，2014年中国农村贫困人口为7017万人，比上年减少1232万人。

二、精准扶贫的实施

（一）精准扶贫实施的背景

我国扶贫通过近30多年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就，但是，长期以来我们的扶贫是一种粗放式扶贫。贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，扶贫中的低质、低效问题普遍存在，如：扶贫对象常由基层干部“推估”（推测估算），导致贫困居民底数不清，扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。

另外，扶贫在制度设计上也存在缺陷，在在一些地方不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。像扶贫搬迁工程中，那些居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，移民搬迁是较好的出路，但是，因为补助资金少，所以，享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫等项目，受益多的主要还是贫困社区中的中高收入农户，只有较少比例贫困农户从中受益，且受益也相对较少。因此，扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上。

（二）精准扶贫实施的关键

为进一步改进扶贫工作方法，提升扶贫攻坚效率，实现《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》提出的奋斗目标，2014年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出了改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、改革财政专项扶贫资金管理机制。2014年政府工作报告中提出，“实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。”传递出国家扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路。

精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫的关键包括以下几个方面：

第一是精确识别，这是精准扶贫的前提。通过有效、合规的程序，把谁是贫困居民识别出来。总的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”；开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等内容。不论采取何种方式识别，都要充分发扬基层民主，把识别权交给基层群众，以保证贫困户认定的透明公开、相对公平。

第二是精确帮扶，这是精准扶贫的关键。贫困居民识别出来以后，针对扶贫对象的贫困情况定责任人和帮扶措施，确保帮扶效果。而精确帮扶的关键又是因户施策，通过分析掌握致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。很多地方政府为落实帮扶政策，采取干部挂点“结对帮扶”，帮助贫困户理清发展思路，从政策、资金、技术和信息等方面全方位帮扶，逐步建立贫困家庭增收的长效机制，并落实严格的责任制，做到不脱贫不脱钩。

第三是精确管理，这是精准扶贫的保证。很多地方政府都建立起贫困户的信息网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况录入到系统，实施动态管理。年终根据扶贫对象发展实际，对扶贫对象进行调整，实现扶贫对象有进有出。对扶贫资金实施阳光操作管理。建立扶贫资金信息披露制度以及扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度。同时，有些地方还应引入第三方监督，严格扶贫资金管理。

三、当前扶贫攻坚面临的问题

从中央到各省、市级政府的重视，以及地方各级领导的积极努力下，全国各地的扶贫建设中取得巨大成就，也积累了一定的精准扶贫的经验，但是，经过多年的减贫工作，现在剩下的都是“硬骨头”，很多贫困地区属于交通闭塞、经济落后的山区，与发达地区从思想和行动上都还有一定的距离，极大影响扶贫攻坚的超速发展。另外，“十三五”期间国内外经济环境和发展方式的变化都使得扶贫攻坚面临一定的挑战。

1．思想还不够解放

扶贫攻坚的关键是要靠自身经济的发展强大，而发展经济首先要解放思想，要有强烈的发展意识，不能只看到地方发展劣势，坐等机会到来。习总书记说过“弱鸟可望先飞，至贫可能先富，但能否实现‘先飞’、‘先富’，首先要看我们头脑里有无这种意识”。很多贫困地区由于交通的不便，与发达和开放地区交流较少，导致整个地区从政府官员到百姓开放的思维和意识不够，发展经济的积极性和主动性不够。还是较多寄希望于获得上级财政资金的转移支付。等、靠、要的思想还比较严重，农民也是小富即安的思想，转型和发展的压力和动力不强。实际，很多贫困县具有很多潜在的优势农业、旅游等资源等待挖掘，这就需要从上至下都要解放思想，真干，敢干。

2.缺乏精准扶贫数据化管理

虽然很多贫困地区也为贫困户建立了贫困档案，建立了扶贫信息服务系统，但全国还未系统地建立现代化的大数据平台进行高效的管理和沟通，并向社会开放。缺乏扶贫大数据的管理，会对扶贫带来以下一些影响：第一，缺乏大数据管理，使得上级决策难，监督难，考核难。扶贫工作是一项覆盖面积大、持续时间久的长效工作，贫困户数量、致贫原因、脱贫、返贫数据实时变化，给数据统计汇总工作带来极大困难，传统的逐级汇总、上报方式难以应对如此规模的信息统计，数据掌握不准确、不及时使得上级部门难以做出决策。传统工作方式缺乏高效性，上级部门也无法实时掌握帮扶干部的帮扶工作情况，难对帮扶工作难以监督。没有大数据，导致帮扶工作考核难，且缺乏及时性，上级部门无法实时掌握扶贫工作开展动态，导致扶贫工作存在“形式扶贫”现象。第二，缺乏大数据管理导致扶贫干部与贫困户沟通难，贫困信息管理难。帮扶干部与贫困户缺少互动沟通平台，难以全面及时地了解到贫困户的真实诉求。不同家庭情况、不同致贫原因的贫困户，所需的帮扶信息不尽相同，没有大数据管理，扶贫信息难以精准推送。传统的档案管理易导致贫困户信息数据、帮扶干部等数据丢失、损坏、泄密，造成政府工作被动。第三，缺乏大数据管理导致特色扶贫产业发展难。由于电商平台建设成本高，贫困地区的一些特色扶贫产业展示不集中，具有农村特色的产业信息无法在属于自己特色的农村电商平台进行展示与交易。第四，缺乏大数据导致社会扶贫参与难。贫困户受限于知识水平与经济条件，获取帮扶政策、信息的渠道有限，不够畅通，很难摆脱信息匮乏的状况。而社会扶贫力量没有获得贫困户信息及诉求的渠道，有心帮扶但难以找到帮扶对象，缺乏参与平台和帮扶途径。

3.贫困人口结构恶化

随着精准扶贫工作的推进，建成小康社会进程加快，山区贫困人口结构也正在发生悄然变化，并催生出新的社会问题。最为突出的就是贫困山区外迁人口增加，外迁人口大多是山里的“精英”，而留下来的除极少数人是“能人”外，绝大多数是“空巢老人”、留守妇女、儿童和困难户，他们大多素质差、能力低，整体状况堪忧。这些人群不仅脱贫比较困难，而且脱贫后经济状况不稳定，易于返贫。

4.贫困的内涵发生较大改变

随着我国经济社会发展水平整体提升，贫困的内涵也有扩大，过去的贫困主要是指收入方面的贫困，过去30多年的扶贫开发的重点就是解决收入贫困。然而，我国以收入衡量的绝对贫困人口大幅减少，而饮用水、道路、卫生、教育等其他客观指标的贫困和福利主观感受的贫困却一直被忽略，随着居民收入的增长和绝对贫困人口的减少，这些维度的贫困日益成为关注的焦点。通过调查和计算，我国的城市和农村家庭都存在着收入维度之外的多维贫困，如住房、饮用水、卫生设施、电、资产、土地、教育、社会保险等方面。而且随着以收入衡量的贫困人口迅速下降时，人们对其他维度贫困的关注度将逐渐上升。

四、加快精准扶贫攻坚，实现全面建成小康目标的政策建议

“十三五”我国要实现全面建成小康社会的目标，而全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是一些贫困山区。确保农村贫困人口到2020年如期脱贫是全面建成小康社会的关键，对于当前扶贫剩下的“硬骨头”，只有进行扶贫突击提速，进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施。

1.攻坚拔寨，深入贯彻“四个切实”

十三五期间是全国扶贫攻坚和全面建成小康社会的关键时期，为此，习近平总书记在今年6月贵州考察期间就加大力度推进扶贫开发工作提出“4个切实”的具体要求，为贫困地区扶贫工作也为小康社会的全面建成提出思路。对急需扶贫提速才会脱贫的地区，更是要牢牢贯彻四个切实。第一，切实落实领导责任。继续贯彻当前精准扶贫中干部包干到户的政策，以片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。第二，切实做到精准扶贫。当前扶贫进入攻坚拔寨阶段，成败之举在于精准。要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。第三，切实强化社会合力。当前贫困地区应该充分利用中央和省市对口支援优势，利用他们的力量帮助动员和凝聚全社会力量广泛参与，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，吸引社会资金参与扶贫开发。第四，切实加强基层组织。要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，针对贫困地区交通不便，条件艰苦的现实，应该积极鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，并实行轮岗，考虑工作干部家庭和生活需要。

2.解放思想，搞活县域经济

对于当前剩下的贫困地区，都具有贫困面广，贫困程度深，经济条件差的特征，要在尽量短的时间脱贫，必须在经济发展方面要有超越。习总书记就指出“要实现尽短时间使整个中国“脱贫”这一目标，唯有全民把经济建设当作最大的政治！”可见，经济建设对于脱贫具有关键的作用。一个地区把经济建设搞上去了，贫困问题自然就容易解决了。当前尚未脱贫的大多数贫困地区必须在立足自己优势的基础上，创新发展思路，真抓实干，将区域原有的产业做强做大，增加现有产业的附加值水平，同时，积极承接一些富裕地区的产业转移，引进适合当地经济发展特点的工业，增强县域经济的活力。

3.加强精准扶贫的大数据建设和互联网对接

加强各贫困地区精准扶贫大数据平台建设，把扶贫对象摸清、把贫困底数摸清、把贫困状况摸清、把贫困成因摸清，完善精准扶贫措施，实现脱贫销号、返贫挂号，实现扶贫对象的动态管理，体现对贫困户精准帮扶政策落实、脱贫任务进度的节点要求，为各级政府科学决策提供依据。

实施精准扶贫，在新业态、新常态下，一定要把互联网这项技术用上，实现精准对接。积极实施电商扶贫工程，通过互联网把贫困地区绿色的、优质的农产品卖到城里去，卖个好价钱，也让城里人享用到放心的、健康的食品。同时，建立一个互联网扶贫对接平台，为贫困户和社会帮扶者之间搭起桥梁，通过互联网提供自由自在的对接，来实现社会扶贫的精准化、信息化。

4.统筹城乡，加大推进梯度安置力度

针对很多贫困地区城镇化水平低和生态保护要求高的现实，可以加强国土的空间规划，将统筹城乡发展与推进梯度安置结合起来，将扶贫与生态保护结合起来，将扶贫与城镇化结合起来。对一批山区贫困户采取迁往乡镇或者县城的集中规划新农村示范点，一方面可以有效置换出贫困户原来的宅基地，加强山区的生态环境保护和减少环境污染，另一方面这种梯度安置的措施有助于集中进行乡村基础设施建设，将农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的新农村。当然，在安置过程中要因地制宜，量力而行，突出地方特色，最重要的是安置后要考虑到村民的生产和就业，保障美丽乡村的可持续发展和彻底脱贫。集中力量，在贫困人口较为集中的地区打造一些贫困地区的安置示范工程。

5.完善贫困监测机制，建立多维贫困体系

长期以来，贫困一直被视为经济收入上的概念，依据一个人维持生计所需要的最低收入或消费水平作为衡量标准。随着绝对贫困人口的大幅减少，以饮用水、道路、卫生、教育等其他客观指标的贫困和福利主观感受的贫困日益引起人们的重视，本次中央扶贫工作会议和《我国农村扶贫规划纲要（2011—2020）》都提出，争取到2020年，让扶贫对象不愁吃、不愁穿，能保障其义务教育、基本医疗和住房。因此，为了更好地识别贫困人口，应当建立多维贫困指标体系，包含收入、教育、健康、住房、资产、环境等公共服务和发展能力的指标，更加真实地掌握不同地区贫困户的致贫原因，从而使得扶贫开发更加具有针对性。

6.同心协力，多维联动大扶贫

扶贫是一项系统性工程，仅仅靠政府的力量是非常不够的，尤其是我国经济社会发展到今天，很多富裕起来的个人也有能力和意愿帮助贫困家庭，以回馈社会；很多企业也把扶贫当作一种企业文化和社会责任；还有很多社会组织也在为我国的扶贫攻坚做出努力。因此，要通过改革盘活扶贫模式，构建政府、市场、社会多维联动的“大扶贫”格局，同心协力打好扶贫攻坚战。

借助外援，加速推进扶贫攻坚。目前，很多贫困地区有对口的上级支援单位，贫困地区应该用好用足对口支援单位的资源优势和国家帮扶政策，通过这些支援单位搭建好项目对接平台，积极争取对口支援单位的技术、信息、人才及改革试点等支持，通过这些平台引进优秀参与贫困地区的经济建设和社会发展，通过平台加强贫困地区与发达地区经济和人员交流，开拓发展思路，加速推进扶贫攻坚。