二十一世纪人类进入一个经济快速发展的时期，尤其是发展中国家，通过对资源的过度利用，促进经济的飞速发展。自1978年改革开放30多年来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，国民经济实力有了显著提高。1978-2013年我国经济年均增长9.6%，GDP规模从3.6万亿增加到56.9万亿，经济总量增长了15.8倍，从世界第10位跃居到第2位，成为仅次于美国的世界第二大经济体；人均GDP从154美元上升到6077美元，由低收入国家跨入了中等收入国家行列。伴随着经济快速发展，也产生了一系列问题：一是存在环境污染、资源利用过度、生态恶化等环境问题，部分地区存在着“先破坏，后保护；先污染，后治理；先浪费，后节约”等问题。二是由于我国缺乏先进生产技术，能源资源等初级产品的生产和出口居多，劳动密集型的加工组装业占较大比重，中国经济增长付出了更多的资源和环境代价，资源和能源消耗量大约增长了15倍，污染物排放量迅速增加。从可持续发展不断角度来看，以过度消耗资源、污染环境为代价来换取经济的快速发展是不可取的，在新的转型发展时期必须高度重视和寻求解决途径。

一、我国环境污染问题全方位显现并持续恶化

30年我国经济发展和环境保护的关系可形象地概括为“三高三山三大”：即高经济增长、高资源消耗、高环境代价；环境污染大山、生态破坏大山、气候变化大山；排放最大国、压力最大国、受害最大国。具体表现为：

1、水污染问题突出

我国人均水资源只占世界平均水平的1/4，水资源匮乏，中国水资源总量的1/3是地下水，但是对118个城市连续监测数据显示，约64%的城市地下水遭受严重污染，33%的地下水受到轻度污染，基本清洁的地下水只有3%。近两年，我国水源恶性环境污染事件时有发生。

在水资源总量2/3的地表水中，污染问题同样严重。目前全国七大水系监测中40.1%受到污染，16%属于劣类水质，流经城市的河段90%左右受到严重污染。全国尚有1.7亿农村人口饮用水不安全。

2、空气质量急剧下降

目前全球性大气污染问题主要表现在温室效应、酸雨和臭氧层遭到破坏三个方面。我国大气污染状况十分严重，主要呈现为城市大气环境中总悬浮颗粒物浓度普遍超标；二氧化硫污染保持在较高水平；机动车尾气污染物排放总量迅速增加；氮氧化物污染呈加重趋势；全国形成华中、西南、华东、华南多个酸雨区，以华中酸雨区为重。“十一五”与“十五”相比，全国二氧化硫排放总量增加了8.7%，2010年排放总量为2185万吨，其中工业所占比重高达80%。2010年地级及以上城市空气质量，三级标准和劣于三级标准的城市占18.3%，酸雨发生频率在25%以上的城市有160个。据亚洲开发银行和清华大学最新发布的《中华人民共和国国家环境分析》报告，中国500个大型城市中，只有不到1%达到世界卫生组织空气质量标准。

除此之外，空气污染正从煤烟型污染向机动车尾气型污染过渡，并进入复合性污染阶段，日益扩展和常态化的雾霾天气成为困扰国人的严峻环境问题，2013年雾霾天气成为最严重的空气污染问题。根据中国气象局的数据显示，2013年以来，全国平均雾霾天数为52年来之最，安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13地均创下“历史纪录”。2013年12月，一场罕见的大范围雾霾笼罩着我国，从华北到东南沿海甚至是西南地区，已陆续有25个省份、100多座大中城市不同程度出现雾霾天气，覆盖了我国将近一半的国土。天气因素是触发和加剧雾霾的直接因素，但根本因素是持续增加的污染物排放，主要大气污染排放总量远远超过了环境容量。治理雾霾的长远解决之道“不在应急，而在减排”。

3、土壤污染面积不断扩大

由于矿业开采和工业加工快速增长污染物排放增多以及污水灌溉，导致土壤污染严重。据统计，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，共约1.5亿亩；因污水灌溉而污染的耕地有3250万亩；因固体废弃物堆存而占地和毁田的约有200万亩，其中多数集中在经济较发达地区。由此，我国“每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。

4、生态环境不断破坏

生态退化的总体趋势没有得到遏制，生态系统呈现由结构性破坏向功能性紊乱演变的发展趋势。北方重要防风固沙区植被破坏严重，沙尘暴频发。江河洪水调蓄功能下降，湿地面积减少，森林生态调节功能下降，草原生产力及草场退化，生物多样性减少。

表1：中国在世界上GDP排名与环境绩效指数排名对比（EPI）

注：EPI数据来源于耶鲁大学环境学院。

二、高能耗、高排放的产业结构亟待调整

“十一五”期间我国单位GDP能耗降低了19.1%，未能完成下降20%的预定目标，“十二五”规划确定未来五年单位GDP能耗降低17%，要实现这一目标，“十二五”期间平均每年单位GDP能耗下降幅度要达到3.4%，但是2011和2012年我国单位GDP能耗分别降低2%和3.6%。从我国目前的产业结构和能源供求状况看，要完成“十二五”期间经济增长和节能减排目标任务，面临较大困难和压力，节能减排的形势十分严峻。

1、三次产业结构不利于节能减排目标的实现

“十一五”期间，我国的三次产业结构有所调整，但总体上调整进展缓慢，仍表现为两头小、中间过大的产业格局：即第二产业增长速度明显快于第一和第三产业，第二产业占GDP的比重继续高于一产和三产；第三产业增速和占比提高幅度低于预期目标。第二产业增速快和比重较大的经济结构，表明我国经济已处于工业化程度较高的阶段，但是总体布局仍呈现出层次不高、技术水平较低、布局粗放的格局，由于高端技术、节能型技术和装备配置严重不足，最终仍显现高产值、高耗能、高排放不合理的产业特征，也使得节能减排的困难和压力较大。我国的GDP平均增速达11.2%，尤其是工业增速快于总体增速，导致能源消费总量增长了37.8%。我国单位GDP能耗高，约相当于世界平均水平的两倍；能源消费总量与美国大体相同，GDP总量仅相当于美国的40%；2010年我国经济总量与日本大体相同，能源消费总量约相当于日本的4.5倍。这反映了我国国民经济尤其是工业能源利用效率低，对资源依赖程度高，增长方式粗放的特点。近期看，我国GDP的增长仍较强地依赖于第二产业的发展，有利于节能减排的产业结构短期内仍难以实现。

2、第二产业的内部结构不合理，不利于实现节能减排目标

一是从工业纵向结构看，高耗能行业企业占比较高，“两高一资”特征显著。我国自2001年起就表现出了重化工业加速发展的特征，机械设备、钢铁、建材、化工、汽车、造船等重化工业成为国民经济增长的主要动力。至“十一五”期末，重工业占工业总产值比重上升到70.9%；其中的六大高耗能行业呈两位数增长。“十二五”第一年，情况仍然继续。重化工业具有资源消耗高、污染排放强度大的基本特征。我国工业能源消费占能源消费总量的70%以上，而重化工业的能源消费又占工业能源消费的70%。全国钢铁、建材、化工等行业单位产品能耗比发达国家高出10%—20%。轻工业中纺织业和农副食品等加工行业占比较高。纺织行业结构中织造部分相对庞大，化纤、印染生产能力相对过剩。纺织行业用水量大，而印染等废水重复利用率相对较低，污染物超标排放现象依然存在。

二是从横向看，各级各类工业开发区的生态基础总体较为薄弱，循环经济发展任重而道远，有的已成为“十二五”期间节能减排工作的难点。生态工业园区是一种循环经济的实现载体，但目前园区能源梯级利用、废弃物和副产物交换和利用不足。建成园区在产品和工艺系统、废水系统、能源系统、物料系统、信息管理系统及组织保障体系等方面要建立和谐的工业共生网络比较困难。另外，产业生态群并未形成，各园区内多数企业因自身技术节能减排力量有限，没有能力开发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术，部分循环经济项目也因为技术问题而难以开展。

3、三大产业实施节能减排的经济和技术支撑严重不足

我国的环保产业至今尚未形成规模，景气度不够。对固定资产和基础设施项目没有进行环保投资成本核算；在引进先进的环保技术项目和装备上，许多政府部门和高能耗企业还在徘徊观望。对节能减排项目中的共性和关键技术，缺乏自主攻关的投入和行动措施。同时，我国的科技创新薄弱，技术水平落后，技术研发能力不强，技术进步对节能的贡献只有大约10%。高耗能行业的先进技术整体水平与发达国家仍有很大差距。尽管《联合国气候变化框架公约》规定，发达国家有义务向发展中国家提供技术转让，却一直没有认真履行。

4、实现非石化能源占比显著提高仍困难重重

我国能源资源禀赋总量较为丰富，但人均占有量只有世界平均水平的50%，能源供需失衡，能源分布不均衡，开发难度较大。在我国能源探明储量中，煤炭占90%以上，以煤为主的能源结构给我国节能减排带来了很大困难。一方面，在煤炭开采过程中，废水污染加剧、固体废弃物排放快速增长、矿难事故频发，给我国的生态环境带来了极大危害；另一方面，煤炭加工和消耗时，会排放出大量的二氧化碳，造成我国温室气体排放总量难以控制。据测算，每燃烧1吨煤炭会产生4吨的二氧化碳气体，比石油和天然气每吨多35%和75%。以煤炭为主的能源资源禀赋和能源供需结构，在短期内难以根本改变，将进一步加剧我国“十三五”期间的节能减排压力。

三、工业节能减排面临良好机遇

1、经济增速放缓为工业节能减排提供有利时机

转方式、调结构、促改革、惠民生是未来一个时期经济发展的核心任务，推进结构调整不可避免要付出经济增速的放慢的代价，随着我国实施以经济增长为中心向社会发展为中心的战略转变，加之土地、资本和劳动力成本上升以及资源环境的强力约束，我国经济增速将不断放缓。目前，我国经济和工业发展的外部环境正在发生重大变化，2012-2013年GDP的增速均值为7.7%，工业增加值年均增速不足10%，预计“十三五”GDP增长7%，2021-2030年经济增长降低至6%左右。预计未来一个时期，我国经济将由10%的高增长步入6-7%的中高速增长，第二产业和工业增长速度及贡献率也将明显下降，经济和工业生产环境的变化，有利于降低单位工业增加值能耗，促进资源能源和减少污染物排放。

2、产业转型升级有助于工业节能减排

一是大力提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重。据预测，到2015年，服务业增加值和战略性新兴产业增加值占GDP比重分别达到47%和8%左右。《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》面向经济社会发展的重大需求，提出了七大战略性新兴产业的重点发展方向和主要任务。其中，新一代信息技术、高端装备制造、新材料、新能源等产业的发展将有利于整个工业行业产品附加值的提升。

二是加快淘汰落后产能，促进工业结构优化升级。按照工信部《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》的要求，截至2015年（不包括2010年），将淘汰酸洗蒸馏法苯加工工艺和装置、5000千伏安以下铁合金硅钙合金电炉和硅钙钡铝合金电炉、烧结—鼓风炉炼铅工艺等60多项落后的生产工艺设备，这不仅能够提高工业能源利用效率，而且能够促进单位工业增加值能耗的下降。

三是限制“两高”行业的发展。按照规划的要求，“十二五”期间，我国将继续严格控制高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，依法严格工业项目节能评估审查、环境影响评价、建设用地审查，严格贷款审批。这些举措，将在一定程度上限制“两高”行业的发展，降低单位工业增加值能耗。

3、两化融合与节能减排技术强力支撑工业节能减排

为深入落实科学发展观，促进信息化和工业化深度融合，工信部、商务部等五部委联合印发《关于加快推进信息化与工业化深度融合的若干意见》，引导工业企业把信息化作为企业发展的内在要素，实现两者的协调、互动和一体化发展，提高企业能源资源利用效率，推动产业转型升级。

我国重大节能减排技术筛选评价工作已经取得阶段性进展，燃气蒸汽联合循环发电技术、高炉富养喷吹焦炉煤气技术等重大节能减排技术，在钢铁、石化、建材等重点耗能行业即将全面推广，大幅度提高工业节能减排水平。随着循环经济、低碳经济重大技术示范项目的开展，大宗工业固体废弃物的综合利用的推进，以及重金属行业重大清洁生产技术的推广应用，能源资源减量化、再循环逐渐深入。这些举措，有利于提高相关行业的资源利用效率，减少污染物的排放，对单位工业产品能耗下降形成强有利的支撑。

4、履行国际承诺与应对绿色贸易壁垒，要求加大工业节能减排力度

作为碳排放大国，哥本哈根会议之后，我国政府承诺到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，碳减排压力大。为此，在“十二五”规划纲中也首次把碳排放作为约束指标，明确要求未来5年，单位GDP二氧化碳排放量比2005年降低17%。实现二氧化碳减排目标离不开高耗能行业的努力，二氧化碳减排压力对工业节能形成了一种倒逼机制。