中共中央十八届四中全会开启了中国法治建设的新纪元，会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)被誉为“厉行法治的航标，依法治国的宣言”。《决定》推出全面推进依法治国的国策，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并提出坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。从《决定》中，我们可以得出两个推论：一是在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的大背景下，我国的经济必然也将是法治经济；二是在中国特色社会主义法治体系中，我国的经济必将是具有中国特色的社会主义法治经济。由于《决定》一个高屋建瓴的总纲性文件，并没有对什么是“中国特色社会主义法治经济”进行专门论述，但作为经济研究人员，笔者认为，却有必要关心这个问题。

界定一个经济体的体制属性有两个基本问题需要明确：一是生产资料所有制形式，二是政府与市场的关系。这两问题实际上就犹如平面几何中的横、纵坐标可以将每个经济体的体制属性进行定位。当然，关于第一个问题目前不存在着任何置疑，十八届三中全会公报明确指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。因而，什么是“中国特色社会主义法治经济”的问题，在很大程度上就转化为“在法治经济中政府该如何定位”的问题。

一、缺乏法治制约的地方政府行为已经带来巨大的危险

在中国，法治经济应该说是一个新名词，许多人甚至还是第一次听到这种说法。然而，法治经济却并非是一个新事物。中国自从改革开放以来，经济立法工作就从来没有中断过，这些法律包括规范市场主体、维护市场秩序、社会保障、对外开放和宏观管理等方方面面。换句话说，我国在建立起市场经济初步框架的同时，也一直在搭建法治经济的基本框架。但是，在这些经济立法过程中始终缺少了重要的一环——如何以法律有效地规范政府在市场经济中的行为。这其中估计有两个原因：一是犹如其他后发国家一样，我国的立法工作在很大程度上借鉴西方国家的做法与经验，而在西方国家政府基本上是排除在市场经济之外的，因而在这一方面的立法工作就无从借鉴；二是中国各级政府对经济的积极介入在过去很长时期内取得了巨大的成功，它在很大程度上推动一个前所未有规模的社会以前所未有的经济增长速度起飞，使得中国GDP在世界的占比由改革开放之初的5.0%上升为去年的12.3%。正所谓“胜利者是不应该受指责的”，中国经济高速增长无形之中让各级政府成为了“胜利者”。在这种情况下，探讨对政府干预经济的行为进行法治规范，理所当然地会被认为是多此一举，尤其会让那些“中国模式”的追捧者接受不了。

正因为法治在政府“胜利者”的光环面前望而却步，再加上次贷危机之前经济的高速增长将许多严重的问题给掩盖了，直到今天我们才在潮水退走之后的沙滩上清晰地看到，不受法治制约的政府行为已经给我国的经济社会带来了巨大的风险。

第一个风险体现在经济的增长缺乏可持续性。我国地方政府之所以具有其他绝大多数政府不可能具备的对经济活动的强大干预甚至主导能力，原因在于经济发展的自然要素资源在公有制的名义下实际上都掌握在地方政府手中。在GDP考核机制引导下，掌握自然资源支配权的地方政府必然倾向于低价、突击性地使用这些资源来获得他们所需要的GDP。再加上，地方政府还掌握企业进入当地市场的门槛设置权，通过对不同企业设置不同门槛，可以直接对企业投资与经营形成明显的影响。所以，他们往往乐意放低门槛，引入那些高消耗企业来当地投资，以便与自己手里掌握的自然资源实现“优势互补”。最后的结果就是，各地发展起来的都是高资源消耗的产业，往往也就是高能耗、高排放的产业。由于地方政府对高资源消耗的产业具有天然的爱好，对淘汰这些产业就具有天然的抵触，结果导致高消耗产业即使严重过剩了，低档产能也难以被淘汰，从而使得资源短缺、环境破坏等问题日益突出，内外经济失衡加剧，经济发展难以持续。与此同时，生态条件恶化、大面积雾霾频繁发生，不但影响中国经济的持续发展，而且对人们的生存环境造成了实质性威胁。

第二个风险体现在社会矛盾的恶化。缺乏法治制约的权力必然带来官员的腐败，这已经是一个常识性知识，在中国自然不能例外。地方政府对经济的干预活动越多，取得的“成功”越多，就越倾向于自我权力扩张。在许多地方，土地、矿产、金融、基建项目和优惠政策等资源都掌握在政府手中，企业能否获得更好的发展机会，个人能否获得更多的发财机会，在很大程度上都由官员权力来决定。于是，权力关系成了收入分配、财富分配的第一要素，寻租与腐败就接踵而至。有关研究显示，我国租金总数占GDP的比率高达30%以上。巨额的租金总量极大加剧了社会贫富分化，并使得我国基尼系数的居高不下。根据世界银行每年发布的《世界发展报告》，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47，世界上基尼系数高于中国的国家大约有30个，而且绝大多数是拉丁美洲和非洲国家。从各国发展历史看，社会贫富分化从来都是社会问题的最好孵化器。前几年，我国社会群体事件频繁发生，政府维稳经费甚至高于国防军费，归根结底来源于腐败加剧的社会贫富分化。另外，地方官员的寻租与腐败还带来了一个非常不良的后果，即企业家不愿意从事创新投资。很显然，当企业家通过收买官员的权力就可以获得丰厚利润的时候，谁还愿意去进行风险巨大、收益却没有保障的创新活动呢？

理论上讲，一个国家如果只有社会风险而没有经济风险，总体上不太会出现危机，因为经济的增长会将社会的风险掩盖掉。同样地，一个国家如果只有经济风险而没有社会风险，总体上也不太会出现危机，因为社会的力量往往会凝聚起来一起抵御经济风险。但是，当社会风险与经济风险“双碰头”时，两种风险不仅没有外在力量来对冲，而且会产生叠加效应，整体性危机往往就难以避免了。上个世纪80年代以来，拉美国家纷纷掉入“中等收入陷阱”，经济社会发展长期停滞不前，其根源就是出现了社会分化和经济难以持续增长的“并发症”。从这个意义上说，缺乏法治制约的地方政府行为已经给我们的经济社会发展带来了巨大的危险，确实毫不为过。

二、未来的政府是否还需要在市场经济中发挥作用

鉴于上面谈及的危险,有专家认为，在未来的法治经济中市场机制将引导经济活动，法治将规范经济活动的秩序，政府就可以靠边站了。

很显然，事情并非如此简单！西方国家很早就已经建立了较为完善的法治经济，但是关于政府与市场关系，人们的认识依然始终处于反复变化之中。在19世纪“大萧条”之前近两百年的时间里，经济自由主义占据压倒优势，成为占统治地位的经济思想。然而，“大萧条”的爆发让国家干预主义得以横空出世，英国经济学家凯恩斯提出了国家干预经济的理论和政策，并立即在西方世界产生巨大影响，被称之为“凯恩斯革命”。20世纪七八十年代滞涨的出现又使得新自由主义盛行，强调市场，忽视了政府的作用。然而，那些推行新自由主义的国家经济纷纷陷入泥潭，难以自拔。

事实上，近半个世纪以来，在许多国家掉入“中等收入陷阱”的同时，还有少数的少数经济体比如亚洲四小龙取得了成功，它们从一个低收入经济体出发避开了“中等收入陷阱”而发展成为高收入经济体。这些经济体都有一个共同的特点：在经济发展和转型中既有“有效的市场”，也有“有为的政府”。

“有效的市场”在经济发展和转型中的作用众所周知，就无须赘言了。人们不太明白的或者存在着争议的问题只是：为什么“有为的政府”在经济发展和转型中也不可或缺？事实上，在这个问题上人们会出现争议是有一定客观原因的。在发达国家，政府确实不需要在经济领域太有作为，通常只需要扮演好“守夜人”的角色，同时做好短期的宏观调控工作，就可以说是功德圆满了。但是，在发展中国家，政府如果想实施赶超式发展，则他的经济职责将远远超过发达国家的同行。

大体上，发展中国家的政府至少必须在以下几个方面发挥重要作用：一是要实施赶超式发展就不可能依靠市场机制自然而为，政府必须根据国内外形势和自身具有的优势，制定出科学可行的经济社会发展战略，出台针对性的措施，引导社会资源流向战略优先发展领域，同时还需要对基础设施进行配套建设，上层制度安排也必须随之不断调整和完善。二在收入分配各个环节出台相关政策，对冲市场机制带来的“强者越强、弱者越弱”的马太效应，尽量实现国民收入在全社会各部门、各地区和各阶层之间的合理分割，缩小收入差距，体现社会公平。从衡量收入差距的基尼系数看，这一问题在发达国家基本上都不多大问题，但在绝大多数发展中国家则都是较为严重的问题。三是解决区域经济不协调问题。市场机制的作用会扩大地区之间的不平衡现象，一些地理位置优越、发展起点较高的地区，越容易吸引资源，发展条件越有利。落后地区则因经济发展所必须的优质要素资源的流失而越发落后，区域经济差距会进一步拉大。政府需要制定相应的地区政策，引导人力、物力、财力等社会资源向落后地区流动，以缓解地区失衡现象。四是需要借鉴发达国家成功经验，实施知识产权保护，扶持个人与企业创新。由于个人和企业的创新往往投入巨大、周期很长，政府还应补偿创新者所面对的风险和不确定性，这样技术和产业才能根据比较优势的变化，不断顺利进行创新和升级。五是解决外部负效应问题。外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润，会放任外部负效应的产生与蔓延，最典型的就是环境污染的问题。

上述问题在发达国家都不太明显，或者说早已在很大程度上被解决了。但是，在发展中国家这些问题都普遍存在，而且它们都不是市场机制能够自动解决的。其中，有些问题需要法治建设来帮助政府解决，而核心的几个问题比如确定经济赶超发展模式与路径、缩小收入差距、解决地区发展失衡等都只能在政府主导下才能解决。

由此，我们可以在“市场与政府关系”争议中大体上给出自己的一个答案：在发达国家政府应该“懒一点”，可将经济发展的主导权交给市场机制；但在发展中国家，政府则必须得更加“有为”，履行远比发达国家政府多得多的责任。这样才有可能使得他的国家在较快发展的过程中避开“中等收入陷阱”，迈入发达国家行列。

三、让政府更好地发挥作用是释放改革红利的一个重要途径

《决定》对政府与市场的关系交待得很明确，即“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。至于如何“更好发挥政府作用”，并没有专门地展开论述。《决定》指出，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度，并且还从产权保护、创新激励、市场建设、公平竞争等方面，对完善市场经济法律制度作出了全面部署。

笔者认为，这些内容可以视为政府如何在法治经济建设领域更好地发挥作用的表述，但不是“更好发挥政府作用”的全部内涵。因为法治建设还属于公共服务职责范围，而发展中国家“有为的政府”中的“有为”实际上更多地体现在“政府的经济建设”上。

一直以来，关于政府的职能类型理论界有一种非此即彼的观点，即政府只能是单一类型的政府，要么是服务型政府，要么是建设型政府。在这种二选一的抉择中，许多人呼吁我国政府应当摈弃建设职能，转变成为一个服务型政府。很显然，我国政府的公共服务还较为薄弱，强化这方面的职能建设不仅无可厚非，而且确有必要。但是，任何事物都是矛盾对立面的有机整体，这就决定了我们处理问题不能走极端。在政府职能建设这一问题上，服务职能与建设职能并非对立关系，完全可以兼顾并存。当前，我国社会发展的主要矛盾依然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，发展依然是硬道理，经济建设依然还是（而且在未来相当长的一段时期内还将是）政府的工作重心。因此，中国政府既要强调服务职能，也必须发挥好建设功能。

尤其需要注意的是，我国是公有制经济国家，大量要素资源，尤其是政策资源，还掌握政府手里，要想让这些资源得以优化配置，政府就不可能不发挥经济建设职能。反过来说，在这样的情况下，中国政府如果放弃建设功能，一是不现实，二是不能再发挥自身制度优势，继续推动赶超战略。在中国传统经济优势逐步弱化情况下，如果让政府在经济建设变得无所作为的话，未来中国经济就可能因此逐步停滞，这与改革需要释放红利的政策取向是背道而驰的。

显然，让政府更好地发挥作用，不仅包含政府需要在法治建设方面发挥更好的作用，而且也需要在法治时代更好发挥经济建设职能，才是释放改革红利的一个重要途径。

四、在法治经济时代，政府该如何更好地发挥作用

1、政府履行经济建设职能必须坚持两大个原则

首先，政府行为作用必须控制在合理有效的边界范围内。许多人都知道，政府干预经济兴起于19世纪的“大萧条”，但却不一定注意到立法干预自始至终都是政府干预经济的基本方式。不管是像美国、德国等这样采取联邦制的国家，还是象法国、日本等这些实行单一制的国家，也不论它们之间在法律文化、法律传统等方面存在什么样的差异，它们都有一套相对完善的经济法律制度。需要注意的是立法干预包括两层意思：一是干预的对象于法有据；二是干预的程序于法有据。其中，后一点往往被国人所忽视。在中国，做到立法干预还有许多的障碍，但是我们注意到，十八届三中提出了一个重要的改革措施就是：推行政府权力清单制度，从而将权力规范透明，加以监督与控制。这是中国权力观的一个质变。过去，我们的一些官员始终认为政府的权利无限大，只要我认为自己有什么权利，就有什么权力。但是，在新的改革中，权力不再是自我赋予的，而是通过规范透明的清单赋予了你什么权力，才有什么权力。换句话说，新一轮改革要求，我们的政府必须权利有边界，做到不越位，不缺位，避免地方政府那只“看得见的手”成为“闲不住的手”。

其次，政府对于经济干预必须以符合经济规律的科学规划为指导，并坚守规划。市场配置资源并非永远正确，时常会失灵，不能很好解决社会化大生产所要求的社会总供给和社会总需求平衡和产业结构合理化问题，从而会引起经济周期性波动和区域性、系统性经济风险以及地区经济发展的过度不平衡。为了解决这些“市场机制失灵”问题，政府就需要进行干预。但是，政府的干预也不能盲目，否则也会出现“政府干预失灵”。为此，政府对经济干预必须规划先行，主要是通过制定和实施中长期经济发展战略、产业规划、市场准入标准等，引导一定资源向某些产业、区域流动，以达到政府科学干预经济的目标。换句话说，政府干预下的经济我们可以称为“规划经济”，而不再是过去的“书记经济”。

2、需要建立新的官员激励机制

在最近改革过程中出现了一些不太好的现象，一些地方官员在反腐败和简政放权的浪潮中已经有些不知所措，懒政、怠政，甚至不作为。这种状况持续下去显然不利于“更好地发挥政府作用”，也不利于改革持续健康进展下去。

首先，尽快将《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》精神落实到位。该通知制定了一个全面科学的官员考核新思路，主要内容有四点：一是提出不把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。二是加强对政绩的综合分析。辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用，既看发展成果，又看发展成本与代价；既注重考核显绩，更注重考核打基础、利长远的潜绩。三是注重考核发展思路、发展规划的连续性，考核坚持和完善前任正确发展思路、一张好蓝图抓到底的情况，考核积极化解历史遗留问题的情况。四是实行责任追究，强化离任责任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。新的考核方法需要考核的目标较多，不如过去GDP那样单一指标简单易行，因而，建议根据新的考核目标建立一套科学指标权重，进行汇总加权，建立起一个可定量考核的综合指标。

其次，改革公务员薪酬体系，逐步推动高薪养廉制度，并将官员薪酬与政绩考核水平挂钩。我国公务员薪水之低是有目共睹，许多地区的县长和书记的明面上工资甚至比农民工的工资还低，以这种收入水平难以保障其过上小康生活，以至于他们要多方设法获得灰色收入或腐败收入。过去，一些地方政府官员之所以热衷于参与经济建设事务之中，部分原因就在于可以籍此获得工资之外的收入。当前，反腐与改革在较大程度上堵上了官员获得非法收入的歪门邪道，理应打开正规增加收入的途径。同时，为了更好地激发官员的积极性，不妨尝试实施弹性工资制度，让其收入水平与政绩考核水平挂钩。