国庆前夕，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（简称财金76号文）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称国发43号文）两份文件的发布令PPP（政府和社会资本合作模式）的关注度陡升，并持续发酵。媒体和专家关注PPP推进中存在的困难和问题，并提出建议。

     一、分析PPP推进中存在的困难和问题

（一）相关立法存争议。《21世纪经济报道》等媒体称，5月3日，国家发改委发布《基础设施和公用事业特许经营法》并公开征求意见，被认为是PPP领域最重要的法律，目前还在修改阶段，尚存争议。道和律师事务所合伙人律师刘静霞等认为，特许经营只是PPP的一种形式，两者并不能完全画等号，如此命名而无明确内涵解读的话，日后必然导致应用边界的模糊。济邦咨询有限公司董事长张燎称，PPP中国过去实践主要集中在公用事业、交通领域以及能源项目，现在要扩大到什么范围尚未明确。人民网等媒体称，该法究竟属于民商法律关系还是行政法律关系，将决定PPP项目中政府的角色和合作双方的地位，并将影响相关部门的职责划分和权力再分配。

（二）运营模式不成熟。一是尚未形成风险分担机制。上海财经大学助理教授王茵等认为，PPP项目合同一签就二三十年，属于非完整性合同，变数很大，需要面对很大的风险，这么长的时间风险如何合理分担也是一个问题。中国农业银行战略规划部副总经理李运表示，由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等风险共担机制。二是利益分配机制不健全。中国农业银行战略规划部副总经理李运表示，由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部分项目出现“暴利”或亏损。《每日经济新闻》称，一些地方政府为了“招商引资”，对企业承诺过高收益率，在高利润诱惑下，有企业没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益就难以保证，出现政府与企业“双输”局面。三是契约双方不对等。《东方早报》等媒体称，从事特许经营业务的企业反映，最大的障碍仍然是各种“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，最大的风险来自政府不守信，包括不履行合同义务、不兑现与项目有关的承诺、在合同之外增加特许经营者义务等。华夏新供给经济学研究院院长贾康认为，国内首例引入民资进行基础设施建设的项目泉州刺桐大桥曾被树立为典型榜样，但当初刺桐大桥靠一个简单的红头文件就解决了一开始非常重要的契约形式的问题，没有全套的契约设计，实际上形成了本来是PPP的合作伙伴关系，但变成了一个实际上的高低不对等博弈。之后竞争分流分割，企业的权益无法律保障，其后果是福州的企业之后都没有积极性和政府合作了。四是政策环境不统一或不稳定。《观察家》称，供水、供电、通信、交通等PPP项目的特点，运作周期长，时常经历多届政府，因此“新官不理旧账”，政策不具有连续性，容易使得这类项目折戟沉沙。2002年四川邛崃市市政府将一座10平方公里的新城建设完全交给民营企业，2004年，新城建设即陷困局。由于土地政策的变化，企业不再能获得土地增值回报，新城开发已经停滞。《每日经济新闻》等媒体称，国内首例引入民资进行基础设施建设的项目泉州刺桐大桥曾被树立为典型榜样，但刺桐大桥若按照当时规定的30年经营期限进行收费经营，则会超出国家规定5年，但如果提前停止收费，又会引出投资回报受损的问题。五是融资难、融资贵。《东方早报》称，企业承接的政府项目，企业融资成本较高，融资利率往往高达8%至12%。

（三）多头监管未理清。《中国经济导报》称，由于复杂的审批程序，企业往返于建设规划、土地、环保、水务、发改委等地方部门申报。一个PPP环保项目的审批或核准流程时间大约为半年，严重阻碍了项目进程，客观上增加了项目的财务成本。同时，PPP项目涉及众多法律关系和主管单位，但目前中国没有统一的PPP项目主管部门，导致项目审批程序复杂、责任划分不清。人民网称，尽管在财政系统建立PPP机构是国际上大多数国家通行的做法，但在我国PPP项目管理涉及众多部门。如，项目的立项和建设由发改部门负责，而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作，同时还涉及相关的行业管理部门。因此，仅设立在财政系统的多级PPP机构，并不能完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。清华大学教授王守清等表示，去年财政部从政府角度开始力推PPP，但项目审批主管部门放在哪个部门尚未明确。

二、认为同时要防止“一哄而上”带来风险

《金融时报》等多家媒体称，福建、江苏、重庆等地相继推出诸多PPP项目。比如福建省向社会发布了28个项目推荐开展PPP试点，总投资1478.6亿元；江苏省也在近期推出首批15个PPP试点项目，总投资额接近900亿元；重庆推出10个PPP战略合作项目，资产总额达1000亿元，要防止“一哄而上”带来风险。一是没条件硬上。《金融时报》称，要防止部分地方将那些没有条件的项目也采用PPP模式，或因采用PPP模式给服务质量带来下降。人民网称，PPP项目基于政府和企业双方长达数十年的合作契约，这一特征决定其对项目的前期准备有更高的要求。但在试点项目快速推进的热潮下，部分地方出现了为PPP而PPP的现象，前期论证简单，或者连基本的交易结构设计也没有，便直接将原有项目改头换面而成。而这种不比较、选择，不谈婚论嫁，就直接订婚的做法，与PPP的基本原则背道而驰。《东方早报》称，地方政府也举办了大量PPP模式培训班，希望能够建立一些PPP模式试点项目，这就使得PPP模式实际上有变味的可能。比如，先给社会资本一个不盈利的政府投资项目，作为PPP模式的试点。然后，再给社会资本一些其他优惠政策，以此来抵消在PPP投资项目上的亏损，或者再配套给社会资本一个可以盈利的投资项目，这样通过两个项目打包来获得盈利。这种做法，在操作上会变得比较复杂，也有可能产生腐败空间，最后演变成了地方政府的政绩工程，而没有带来实质性的收益。二是“挂羊头卖狗肉”。《金融时报》称，要防范PPP项目“挂羊头卖狗肉”、“形似神不似”，比如名为PPP，其实是一种变相的高利贷或债转股。三是不考虑财政承受能力。《金融时报》称，也要充分考虑地方政府的财政负担情况，量力而行，防止部分项目风险最终转变为财政风险。人民网称，PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，中长期财政预算机制或政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展。在地方政府普遍债务高企和预算吃紧的状况下，PPP被不少地方当成了新的融资工具，仍然可能突破财政承受能力进而导致新的政府债务风险。亚洲开发银行行长中尾武彦举了高速公路管理的例子来阐释可能的风险，“政府给私营部门特许权，让其管理运营高速公路，从中获得的利润就流向了私营部门。但是，如果说PPP项目并不如预期般运转良好，利润变少甚至有所亏损，那么很多情况下政府必须为这些损失提供担保，这就是一种风险。”

三、媒体专家相关建议

（一）期待有统一的基础性法律。清华大学教授王守清等认为，目前上述特许经营法跟其他现行法律法规冲突如何解决、如何衔接尚不明确，涉及项目的审批流程的相关部门职权划分和调整也是棘手问题，需要国家层面来主导协调。《新世纪周刊》等媒体称，各方期待有统一的基础性法律，但因政府与市场的边界尚未厘清，可能先由国务院制定暂行条例，待条件成熟时再上升为法。大岳咨询总经理金永祥等认为，从中央到省级、市县政府各管什么、如何管，是否需要设立跨部门的协调决策机构，都是特许经营立法的核心内容之一，不能回避。例如，可由发改委或财政部牵头，成立跨部委的中央级和省级PPP 机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通。

（二）为PPP项目实施提供操作指引和标准合同体系。金诺律师事务所田鹏等认为，在推进PPP模式的过程中，需要从中央到地方建立起一套PPP操作指引和合同体系，并积极推动各类专业机构全程参与到PPP项目的实施过程中。具体而言：一是制定社会资本方报酬支付方式。《中国经济时报》称，对于由社会资本方负责运营和维护的PPP项目来说，在PPP协议中明确规定社会资本方报酬的计算方法至关重要。应事先与社会资本方协商制定报酬的具体计算方法，还可考虑确定报酬扣减机制，即当社会资本方提供的服务未达合同规定的标准时，政府可适当进行报酬扣减，这样可激励社会资本方保质保量提供服务。二是政府主动承担相应风险。《中国经济时报》称，政府主动承担相应风险，促进风险合理分担。风险的识别与合理分担是成功运用PPP模式的关键，政府和社会资本方应通过风险的最优分配来实现项目价值的提升。如，对于城市垃圾处理项目，是否能够收集到足够数量的垃圾存在较大的不确定性，这构成了特殊目的公司的运营风险，市政府如能主动承担该风险，将保障项目的顺利推进。中国农业银行战略规划部副总经理李运表示，一般来看，PPP风险分担的最优原则是私营部门承担建造、运营、技术等风险；政府承担政治、法律、政策等风险。具体来讲，PPP风险分担机制还应该遵守以下原则：一是承担的风险程度与所得回报相匹配，二是承担的风险要有上限。《21世纪经济报道》称，政府和民间资本要形成一种动态的合作伙伴关系，在协议中拟定重新谈判的触发机制和调解机制，从而实现风险共担。三是完善政府约束机制。《中华工商时报》等媒体认为，在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目运作提供政治和法律环境，因此必须完善政府约束机制，可借鉴一些国家关于PPP项目总财政承诺现值不得超过GDP一定比例，或者要求项目补贴作为偿债资金纳入预算等做法。《21世纪经济报道》等媒体认为，要落实“政企分开”，探索融资与运营相分离的PPP模式，充分发挥资本市场作用。四是政府财政、金融机构提供支持融资支持。中国农业银行战略规划部副总经理李运表示，财政、金融机构一方面可以为PPP项目融资，金融机构还可以以“综合服务商”身份牵头PPP项目。在项目建设期间，政府可以作为投资主体，承担项目一定比例的资本支出；金融机构可以为项目提供融资与顾问服务。在项目运营期间，政府还可以付费用购买公共服务。此外，金融机构可以发挥“投行+商业银行”优势，主动搭建投资者、政府、开发运营商的SPV平台，以“综合服务商”身份牵头PPP项目。另外，建议监管层将银行资本计量中的政府中长期贷款的风险系数调低，这样政府就可以获得银行更长期限的贷款支持。

 

《中国经济导报》等媒体称，要积极发展PPP模式，必须先建构好行之有效的保障机制，完善优化好风险分配机制和激励机制，还要强化项目管理及公共监督，让政府和社会资本都应高度尊重契约精神。

《中国财政》称，一些政府邵门人员可能认识还存在误区，认为PPP就是解决基础设施建设中资金不足的短期政策，甚至将其当做一种新的刺激政策。一些民营企业和外资企业还存在担忧，会不会因为政策的不稳定性而存在投资风险，合同中规定的产权结构、收益分享等内容会不会遭遇法律风险，项目完工后政府会不会“过河拆桥”，等等。因此，推动主要以政府购买公共服务为主的PPP模式，应避免地方政府通过PPP模式变相融资搞盲目投资，应避免出现传统模式下的政企不分，大包大揽，真正做到政府的归政府，市场的归市场。

 

《东方早报》称，地方政府不能把PPP模式仅仅当作一种新的项目融资渠道，而应该从政府职能转变的角度来看待PPP模式。这不但需要地方政府把可以盈利的投资项目推向市场，对难以盈利的项目，地方政府也可以借助市场力量，比如通过向企业购买管理服务的模式来对项目进行管理，使政府投资项目成本实现最小化，以此来提高政府投资项目的资金效率，这才是一种更有效的“公私合作”模式。

 

 

《中国经济导报》目前财政部成立PPP工作领导小组，同时多地省级财政部门正在谋划成立PPP项目统一管理机构。但是光靠财政部门还不够，更需要建立国家层面的PPP协调机制。

另外，PPP项目的社会资本招投标也需要慎重，这不是投资人简单的实力问题，更关键的是项目投标方案如何合理、科学、公平。社会投资人对项目是不是真正具备足够的信心，以及是否具有相应的经验、专业能力；尤其是对PPP项目的工程、技术、融资及运营管理方面的了解与把握度有多大。

 

最后，PPP项目模式毕竟是一种公私合作的特殊民商事关系，其紧密连接处就是PPP项目合同在左右其间利益关系。政府和社会资本都应高度尊重契约精神，遵守与落实合同约定，避免以“扭曲”、“非法公权干预”等来“非正常”纠错和推定责任承担。

 

要积极发展PPP模式，必须先建构好行之有效的保障机制，要善于妥善设计、精心实施，完善优化好风险分配机制，还要强化项目管理及公共监督。把PPP模式轻易地当成融资万能的“特效药”，而不注重机制建构，极有可能给地方政府、社会投资人带来风险。

通用技术咨询顾问有限责任公司总经理、清华大学环境学院环保产业研究中心副主任薛涛对中国经济导报记者表示，管网建设运营是污水处理行业的瓶颈，无论新建管网还是老旧管网的更新改造，都需要巨额的资金投入，把管网打包进污水处理“PPP项目”，促进管网投融资市场化是下一步的趋势。

 

同时，薛涛表示，要把管网纳入“PPP模式”，无论是项目权责边界，还是民间资本的回报模式，都比以往复杂，目前国内还没有典型的案例。“配套管网的投资规模一般要超过污水处理厂的投资，甚至是后者的几倍，这么大的投资规模，如何让民间投资方愿意参与，关键是建立投资方对于地方政府的财政支付能力和履约机制的信任。”

 

据了解，由于管网项目涉及层面多，面临诸如建设过程中存在移民、交通等复杂问题，以及缺乏盈利模式，因此很少有外部资本愿意进入。“对于‘PPP模式’的污水处理项目，管网建设采用何种融资模式，建设运营费用是否加在污水处理费上，还是有其他更好的支付结构，目前还有待探讨，而一系列新政出台也必将影响各参与方的态度和选择。”薛涛说。

《中国经济时报》因此，伴随着PPP模式的发展，我们看到了放松政府管制、“私有化”和精细的授权经营合同。我国引入BOT经营理念，首先考虑的是解决基础设施建设资金短缺问题，对于建立规范的公私合作关系的考虑则是次要的。于是，随着时间的推移和建成项目的增多，项目设计不合理的问题也逐渐暴露出来，具体如：收费标准偏高问题，在收回成本后延长收费期限的问题，等等。这些问题揭示了当前我国契约观念淡漠、私有产权保护欠缺、市场监管薄弱等深层次矛盾。解决上述深层次矛盾的过程，就是我国迈向完善市场经济的过程，它受制于（市场）经济发展的水平，受制于“依法治国”方略的实施进程，也受制于扬弃传统文化中不适应现代市场经济要求的内容（如“君子喻以义而小人喻于利”等）的进程。这也决定了在我国发展规范严谨的PPP仍有很长的路要走。

 

在两个极端之间有无中间形态（或其他的解决途径）？答案是肯定的。典型代表就是开发性金融（或政策性融资）。这在日本、韩国以及其他发展中国家比较常见。发展开发性金融的假设前提，是市场机制不完善，既有的金融体系难以把资金引导到期限长、风险大但又对经济社会发展具有关键意义的项目中去。开发性金融以较低利率向纳入政府发展规划的基础设施项目提供长期融资支持，贷款期限可以长达三十年，在一定程度上替代了市政债券融资；另一方面，以政策性金融机构为主体、由少数金融精英对基础设施的建设和运营实施外部监督，也契合了发展中国家金融市场不发达、专业人才相对缺乏的境况。正是依托上述制度安排，开发性金融成为许多国家发挥“后发优势”、实施“赶超战略”的重要抓手。在许多后起工业化国家和发展中国家，开发性金融通过降低资本金要求、提供铺底资金贷款等方式，改变了基础设施项目的风险收益结构，为民间资本、商业贷款的介入创造了条件，促进了基础设施投资和经济的发展。当前，在“土地财政”狂欢之后，面对保障房建设的硬任务，我们看到的是开发性金融的突飞猛进，而不是PPP模式的快速发展。这再一次证明了政策性贷款的比较优势。

 

由此可以预计，在未来一段时间内，我国基础设施建设的资金来源主要有三种：一是既有基础设施投资的滚动发展，通常依托实力雄厚的市政工程公司、市政公司来进行；二是依托开发性贷款进行基础设施建设，通常会依托国有项目公司来进行；三是通过PPP方式吸纳社会资本参与。在上述三种方式中，占主导地位的将是前两种。希望由规范的PPP模式来挑大梁，恐怕是不现实的。规范的PPP模式将主要由中国式“PPP”项目通过实施管理转型而来，而不是通过项目建设增量的方式发展而来。这个独特的发展路径，恐怕也是我国独特国情的又一个外在反映吧。

《中国经济时报》澳大利亚皇家妇女医院PPP项目作为一个范例值得借鉴。

 

一是运用PPP模式整合医疗机构间的医疗资源，提高医疗服务水平。在该PPP项目中，澳大利亚皇家妇女医院与附近的澳大利亚皇家墨尔本医院展开协作，整合了两家医院在临床医疗方面的资源，如对患者联合会诊、医疗设施共享等，提高了医疗服务水平，节约了运营成本。我国在医疗卫生领域的PPP项目中也可借鉴这种做法，建立技术支持、人员培训、双向转诊等医疗协作制度，促使不同医疗机构之间进行业务协作、共享医疗资源，最大限度利用有限资源，提供更优质的医疗服务。

 

二是在项目融资过程中灵活运用金融工具。医院项目一般耗资较大，建设周期较长，这对于PPP项目的特许经营方来说，会承受更大的融资压力。该案例在资本市场发行债务进行融资时，充分运用了信用证、投资担保合同、利率掉期交易等金融工具来对冲风险，不仅减轻了项目公司融资的压力，还降低了债券持有人的亏损风险。我国在运用PPP模式建设医院项目时，应根据项目的特点和具体情况，创新融资方式，寻找合适的融资组合对象与方式，形成最优的融资策略。

 

三是政府要充分发挥审查监管职能，努力做到“不缺位”。医药卫生服务属于公共服务范畴，理应由政府负责监管，以防止经济效率和社会福利的双重损失。皇家妇女医院在设计阶段，项目承包商需要获得州公路局和市议会对医院周围交通设计和拆迁的批准。随着项目建设的推进，还需从水务、大气、电力、通信、环保等政府部门获取相关许可，保证了项目在整个设计、建设阶段都受到政府的全面监督。在医疗领域的PPP项目中，政府的作用除了通过制定法律法规的手段来规范项目承包商的行为，还应积极参与项目的各个阶段，确保项目在顺利实施的同时维护好社会公众利益，降低对周边环境的影响。在我国的PPP项目实践中，社会资本要发挥基础性作用，但政府更要全面正确地履行好政府的职能，担负起对社会和公众的责任，实现共赢。

 

《中国经济时报》一是PPP项目应充分发挥正外部效应。一个成功的PPP项目应具有较强的正外部效应，其价值的实现除了在于以最优的资源配置有效地满足利益相关方的需求，还在于为项目所在地区带来更多的社会福利。该项目中，新建的体育馆和表演设施等向周围的俱乐部和民众开放，方便了其健身和娱乐等活动的开展，这使得该项目获得了各方的支持和好评。在我国PPP项目的实践中，可借鉴此经验，在满足目标受众需求的同时，尽可能为其所在地区的广大民众提供便利，从而提高项目的公众满意度。

 

二是建立健全相互制约的管理结构。PPP项目由于利益相关方众多，若完全由某个政府部门的工作人员进行监管，因信息不对称及专业知识欠缺等原因，仍存在难以发现潜在问题的可能。澳大利亚罗斯伯里学校项目的管理结构包括三个部分：项目控制组、项目开发组和项目工作组。这三个小组都整合了来自教育和培训部、基础设施和建设部、帕默斯顿议会等不同政府部门和专业机构的成员，形成了制约和互补的机制。而各管理小组在类似项目中的成功经验产生的积极影响，也是保证项目持续管理并获得成功的关键因素。

 

三是加强项目在各个阶段的风险管理。PPP项目的最优风险配置应该是由最善于应对该风险的合作方承担，从而将项目整体的风险最小化。该项目政府方在招标阶段决定选择拥有丰富建校工程和不同季节施工经验，且对工程需求有充分了解的Halikos集团作为项目的工程承包商，成功规避了项目的延期风险，使得项目按时、保质完工。而对于项目交付后的交通风险，则由各合作方在项目实施阶段充分协作进行交通评估，并制定交通风险管理方案，以避免交通拥堵和安全问题的发生。我国在推广PPP模式的实践中，政府和社会资本方要各司其职，在项目的各个环节尽可能按其相对优势承担相应风险、履行职责，追求整个项目风险最小化的管理模式，实现PPP模式“一加一大于二”的机制效应。

《经济日报》先做好制度准备。，PPP模式若能顺利实施，对推进国家治理体系与能力现代化建设都具有重要意义。但这样一种看似设计完美的新模式并非毫无风险，必须做好制度设计和政策安排，特别是明确诸如合作项目类型、采购程序、绩效评估等细节，其中关键之处仍在于应尽快转变政府职能。

 

首先需要加强法律法规、政策文件等制度建设，对规范PPP模式发展起到有效制约作用。比如，可借鉴一些国家关于PPP项目总财政承诺现值不得超过GDP一定比例，或者要求项目补贴作为偿债资金纳入预算等做法。其次，要特别防止政府与企业责任边界不清，避免将新的PPP模式再次演变成政府过多干预甚至包办的融资平台，即在公私合营当中，政府只承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，对非政府机构自行举借的银行贷款、企业债等不负有偿债责任。再次，PPP模式实际对政府财政管理能力提出了更高要求，开展项目示范多多积累经验并逐步推进十分必要。

推广PPP模式需解 社会资本后顾之忧

2014年05月05日 07:36    来源： 中国经济网—《经济日报》     李 运

　　另一方面，推广PPP模式，需要建立专门的管理监督机构。由其负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。当前我国还没有建立相应的监督管理机构，缺乏有效的争端解决机制。一旦发生争议，私人部门的利益保障会面临一些制约。

 

　　一是完善配套法规制度。加快推动基础设施和公用事业特许经营等立法；进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、风险分担、流程管理、绩效评价等。同时，需要建立健全专门的监管机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。

 

　　二是完善司法制度。在公私合作过程中，政府与社会资本难免会遇到司法纠纷。加强司法机构的独立性能防止相关主体的利益被非法侵占。

 

　　三是选择合适的项目。确保合理回报是吸引社会资本进入基础设施等领域的关键。在项目选择上，要选择那些规模较大、具有稳定现金流、技术发展相对成熟的项目，确保社会资本回报率处于合理区间，同时降低项目风险。

 

 

（李运 作者系中国农业银行战略规划部副总经理）

陈庆元和他的名流公司在刺桐大桥这个PPP项目中的多年实践更是最生动的一课。他说，政府今后要推动PPP，一定要出台一个有法律效应和法律依据的标准合同文本。“有人就和我讲，国外搞PPP项目，专业文件叠起来有半人高，而你就这么一张纸。”陈庆元的第二个建议是，设立一个直属最高人民法院的法庭，如果民间投资的权益受到侵害，可以有说理的地方。

 

《每日经济新闻》清华大学建设管理系教授王守清指出，谁也无法准确预测将来二三十年的事情，政府和民间资本要风险共担，形成伙伴关系，并且需要一种动态的合作，需要在协议中写好重新谈判的触发机制和调解机制。

 

王守清同时指出，若按照项目融资去理解PPP，远不能满足现实需求，还会引发很多问题，PPP是一种管理模式，政府通过民营部门实现提供公共服务的目标。

 

与此同时，PPP立法进程也亟待加快。财政部财政科学研究所报告显示，PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目，并与公众日常生活密切相关，依托相关项目提供的服务质量，价格等均是比较敏感的话题，也特别容易引起民意的反弹，所以要制定一套专门的法律法规，对项目的立项、投标、建设、运营管理质量、收费标准以及调整机制，项目排他性及争端解决机制，以及移交等环节作出全面、系统的规定。

 

中国农业银行战略规划部副总经理李运认为关键还是要依赖全社会的契约精神。在PPP项目中政府、私人部门、金融机构等将围绕项目的设计、融资、建设等签署一系列合同，细致划分各自的权利义务边界。一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据。《

东方早报 | 2014-08-15

报章 | A22 | 财经 | 市场观察 | By 欧昌梅

PPP核心在于台同双方的契约精神

 

 

 

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早报记者　欧昌梅　发自北京

 

亚洲金融危机、工业企业外迁、北京申奥成功、密云水库水源短缺、南水北调、欧盟东扩，北京第十水厂A厂项目(下称水十厂项目)历经诸多变数期间，也是中国经济增速最快的时候。

 

水十厂项目是中国第二个水务类PPP(Public-Private-Partnership，公私合作)项目。PPP是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，提供公共产品或服务的一种方式，于1980年代进入中国，经历了探索、试点、推广、反复和普及阶段。水十厂项目正是诞生在PPP试点阶段。

 

据北京大岳咨询公司总经理金永祥的统计，水十厂项目从1998年立项至今的16年间，中国已有七八千个PPP项目在运行，运作模式主要有BOT (建造-运营-移交)、BOOT (建造-拥有-运营-移交)、PFI (民间主动融资)等。

 

目前，北京地铁四号线、鸟巢是较为成功的PPP项目，企业运营收益较好的PPP项目主要在高速公路领域。

 

PPP在中国的起起落落，与经济大环境的变化不无关系。

 

财政部财政科学研究所中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁指出，2008年“四万亿”经济刺激计划出台后，政府对PPP项目的热情骤降。而当下，各地在新型城镇化推进过程中，普遍面临融资难问题，这正是此轮PPP热起来的重要原因。

 

“PPP风险分配方面政企应各担其责”

 

PPP不仅是一种项目融资的方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式。在风险分配上，政府不能承担所有风险，像市场风险、运营方面的风险，政府敏感度远没有企业强，一定是企业承担;政策方面的风险，则应由政府承担。

 

水十厂项目难产16年，对中国PPP的发展，有着可资借鉴的样本意义。

 

金州集团董事长蒋超坦言，做PPP会碰到很多困难，有很多突发状况，政府和企业共同解困以实现共赢，才是PPP的重点，“不要把责任都推给企业或者政府。”

 

如今负责水十厂项目的是北京安菱水务科技有限公司，该公司总经理张恒利在接手水十厂项目后，深深感受到，政府行政审批环节过长。在PPP项目中，于文件或法律层面，政府执行力往往不够。

 

“政府是PPP项目合同的一方，要有契约精神，就应在规定时间内，履行协议中的责任，像征地、部门协调，我们企业是完成不了的。”张恒利说。

 

金永祥和北京康达律师事务所合伙人刘文义亦认为，PPP的核心是基于完备合同下的契约精神。

 

“英国一个BOT合同就是一本书，中国一个BOT合同，顶多也就百十页纸。”刘文义认为，水十厂项目后面出现的诸多问题，皆源于一开始协议、合同的不完备，及相关方责任不够明晰。

 

孙洁从2002年开始研究PPP，接触了诸多PPP项目。他认为，PPP具有多样性、复杂性和长期性的特征。

 

孙洁指出，任何一个PPP项目，周期都长达二三十年，若合同不完备，则后期管理中势必会出现较多问题。

 

对于复杂性，金永祥感同身受，中国经济环境的复杂性更是让PPP发展多了些阻碍。

 

据其回忆，1999年初，水十厂项目所在地还是一片稻田，1999年底，他再去项目所在地时，那里已被农民种上树，“为的是获得多一点的征地补偿。”

 

制约PPP发展的，还有法律和专业人才的缺乏，及运营资源的匮乏。同时，企业承接的政府项目，企业融资成本较高，融资利率往往高达8%至12%。

 

财政部财政科学研究所中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁孙洁认为，PPP不仅是一种项目融资的方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式。在风险分配上，政府不能承担所有风险，像市场风险、运营方面的风险，政府敏感度远没有企业强，一定是企业承担;政策方面的风险，则应由政府承担。

 

“需要一个PPP管理机构专门协调各部门利益”

 

全球范围内，国家层面的PPP管理机构或设在财政部下，如英国;或独立于政府部门外，如德国。其主要职能包括提出政策建议、参与项目审核、提供项目融资等。

 

财政部财政科学研究所中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁透露，财政部财政科学研究所正在做相关课题研究。

 

眼下，针对私营企业在投资基础设施和市政项目中遇到的问题，各部门都在采取措施予以解决。

 

据悉，国家发改委正在推进制定《基础设施和公用事业特许经营法》。

 

 

因此，亟须通过立法明确准入标准，切实打破“三门”，以法律的形式对各方行为形成硬约束，保障投资者合法权益。

 

 

“(中国)还要有一个PPP管理机构，专门协调政府各部门的利益，因为企业协调不了，单个部门也做不了。”孙洁建议道。

 

据了解，全球范围内，国家层面的PPP管理机构或设在财政部下，如英国;或独立于政府部门外，如德国。其主要职能包括提出政策建议、参与项目审核、提供项目融资等。

 

孙洁透露，财政部财政科学研究所正在做相关课题研究。

 

中国PPP发展还有诸多需要规范的地方。孙洁建议，政府在招标时，尽可能要求SPV(特殊目的载体)来竞标。这是因为SPV中包含投资、管理、建设、运营到维护的完整体系，无论是在竞标环节，还是后期项目建设期，效率都较高。

 

有业内人士指出，水十厂项目的合法性、市场需求、合同协议有效性等因素发生变化，与政府换届、政策变化不无关系。因此，还是需要在法律上作出规范。