2014年，我国国内生产总值同比增长7.4%。同时，经济结构和增长动力正在发生深刻变化。产业结构优化，转型升级态势明显；增长动力从投资出口驱动向消费驱动转变。经济正逐步告别高投入、高消耗的粗放式增长模式，向高技术、低消耗的集约型发展方式转变。中国经济虽然步入转型之途，但任重道远。尽管市场将在经济转型中起决定性作用，但在当前背景下，政府的作用也不容忽视。

一、经济转型升级面临的体制、机制问题

1、如何通过深化改革破除路径依赖

人们一旦选择了某个体制，由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断得以自我强化。长期沿袭的粗放型的经济增长方式会提供强化对现存的经济发展方式选择的刺激和惯性，使得政府、企业集团容易沿着原有的路径向既定的经济目标靠拢。这主要是因为均衡的利益分享机制形成了既得利益格局，传统发展模式短时期内可以保障现有经济主体的收入来源，如果没有新的利益均衡机制，经济主体不能从产业升级转型和产业结构优化中获益；只要传统模式还有盈利空间，就很容易捡回以前那一套做法，回归传统发展模式也就在情理之中。

2、如何促进合理产业组织的形成

产业组织合理化与产业结构调整和升级相互促进、彼此依赖，但是目前政府制定产业政策大多是基于产业结构的角度，忽略了产业组织的基础性作用。西方发达国家产业组织不合理的原因，大部分是因为信息不对称、垄断等市场失灵所致，但是我国产业组织不合理的原因较为复杂。但主要是体制机制和政策方面的原因，既有旧体制惯性的延续，又有新体制不完善的影响。一是企业制度不合理，产业组织结构缺乏充满活力的微观主体；二是市场发育滞后，市场机制不健全；三是部门间存在壁垒和保护主义，条块分割的管理体制没有得到根本改革；四是存在政府的行政性垄断；五是缺乏有效的产业组织政策。我们认为，最有利技术创新的市场是介于垄断和完全竞争之间的产业组织结构。因为在垄断市场上，虽然企业具有技术创新的资金，但创新的动力没有像完全竞争的市场上那样迫切；而在完全竞争市场上，小企业缺乏创新的资金和资本，也很难进行创新。因此，如何构建大小企业合理分布、发挥各自优势的产业组织，是经济转型的基础要件。

3、如何构建有效的激励性产业政策

在经济转型特别是创新过程中，需要政府激励性产业政策的支持。但过泛过滥的激励性产业政策，一方面，会抑制微观活力，加剧企业对政府的过度依赖，不能从根本上焕发起企业的独立生存能力和竞争力，妨碍市场竞争机制发挥作用，无法创造公平、公正的市场竞争环境；另一方面，也不利于政府职能转变，导致行政效率低下，企业疲于奔命，客观上鼓励政策性寻租行为，甚至诱致权力腐败，并最终影响产业的健康发展。

当前激励性产业政策存在的问题：一是政策激励面过宽，导致政策着力点和重点不够突出。政策触角几乎深入到产业经济的每一个角落，可以说只要有经济行为存在的地方就有政府政策的影子。二是功能界限模糊。各种财政手段应有明确的功能与司职范围，作用于产业发展链条的不同阶段，形成相互支撑、相互补充的政策体系。但在各种财政手段的实际应用与执行过程中，存在着功能界限模糊、职责范围不清的情况，特别是在一些财政经常性无偿投入与专项资助领域存在着较多交叉重叠资助情况。三是政策实施主体分散，存在着“以权设事、因权造事”问题。四是政策执行标准弹性大，执行手续繁琐。五是运作模式陈旧，缺乏有效的约束监督机制。无疑，在促进经济转型过程中，激励性政策将扮演重要角色，但如何构建有效、合理的政策体系是未来面临的问题。

4、如何建立创新体系，促进经济切实转型

经济转型成功与否，关键在于创新。目前，我国创新存在的问题：一是自主创新体系尚不完善。多数企业并非创新主体，而科研机构、高校是科研成果的主要提供者，使得科研与生产脱节，研究与实际有距离。而且人才、资本、要素市场不完善，使得科技资源配置的市场化程度低。这一事实严重阻碍了科技成果转化。发达国家的科技成果转化比例最低也有50%，最高可以达到85%。二是小企业创新难度大。由于银行作为主流融资渠道对中、小科技企业设置了非常高的门槛，本来应该由风险投资机构履行的扶持中小科技企业发展的职责也没有履行，因此大量科技创新企业存在十分严重的资金短缺现象，一大批原创性技术由于缺乏资金支持而得不到推广。三是投资的客体素质差。缺少真正的风险企业或创业型科技企业，不少所谓的高科技企业并不属于开发生产型，而属于贸易型。四是中介机构落后，信息流通不畅。中介机构（如咨询公司、律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等）还处于发展中阶段，行为规范不够强，服务能力和水平也有限，并且缺乏专为风险投资业提供服务的中介机构，如知识产权评估机构、技术先进性鉴别机构等。中介服务体系的不完备，不仅增加了风险投资的交易成本和风险等后果，使项目市场、资本市场难以很好地相互沟通和共同发展，还使得创新型行业的信息流通不畅，不能获取最新技术的信息，不利于创新事业的发展。

因此，如何培育并壮大创新文化，以此促进创新实践；在组织模式、治理机制、利益分配以及政府作用等方面进行创新，通过产业内在联系、专业化的分工形成一个创新系统，不同创新主体共同进行产业技术的探索与应用是未来的方向。

二、经济转型需要的体制机制

根据新制度经济学的现有观点，理性的市场主体致力于维持现有产权并追求剩余权利，而好的制度应保护其对剩余权利的合理追求，规制不合理追求。企业是最基本的市场主体，企业在内外部制度环境下进行生产经营活动，投入中间品、生产要素和公共产品，并由此获得收益。制度变量分别从企业层面、市场层面和国家层面来影响企业对中间品、生产要素和公共产品的投入，包括投入的规模、结构与方式。企业层面、市场层面和国家层面的制度的提供者分别为上下游企业、要素市场和国家公共政策，而各种制度下的最终决策者和受益主体仍是企业。各种层面的制度通过对广义交易成本的影响，作用于企业的生产效率。一个地区竞争优势的提升应是建立在最大化节约广义交易成本的基础上，因此制度具有重要的影响。

政府在推进产业转型升级中更好地发挥作用，重点要在以下4个方面提供支撑。一是加强发展战略、规划、标准等的制定和实施。既给社会提供产业转型升级的全面信息，又通过强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，引导企业自主自动调整升级。二是实行差别化的财税政策和货币政策。加强财政政策、货币政策与产业政策、价格政策等手段的协调配合。对符合产业结构调整方向的鼓励类产业和行业，加大财税和金融的支持力度。对高耗能、高污染产品征收消费税，加快资源税改革，推动环境保护费改税。三是推进科技进步和创新。建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，强化企业在技术创新中的主体地位。加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。整合科技规划和资源，完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制。大力加强基础研究，提高原始创新能力，加快科技成果推广应用，推动科技和经济的紧密结合。四是深化教育领域改革，培养适合经济转型升级需要的各类人才。加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。具体需要构建如下方面的机制：

1、目标引导体制

在产业转型升级中，要采取实际措施提高经济效率，关键在于设定一个明确可行的目标，并配置一套完善的目标引导机制。既要实现经济稳步发展，又要实现生态环境保护，实现经济效益、社会效益和生态效益相结合的新型发展目标。引导要以经济可持续发展为基础，坚持环境保护和资源保护的基本国策，使得经济发展与人口、环境、资源协调。

2、行政力量推动体制

当前提出转变经济发展方式在政策支持上没有形成适当的力度且没有持续性，已经出台的各种规定没有约束力的条款，多数是无法律强制性与权威性的规章条款，仅仅依靠指导性的意见、规范性的通知达不到市场应有的效率。需要采取一定的行政甚至法律措施，对具体明确法律强制的责任，要完善明确实施效果界定标准的奖惩措施，对不转变方式的要有严格的惩治手段，对禁止性行为要进行行政手段控制，以协调保证各方主体步伐一致。

3、利益调节体制

产业转型升级一方面是由高能耗、重污染的生产向低耗能、轻污染的生产转变，即要有所舍。一方面是提升现有产业效率，构建合理有效的产业体系，即要有所得。这一过程必将影响多方利益，作为利益调节主体的政府要构建税收、财政、信贷杠杆等利益调节体制。首先，税收调节。强制性建立强有力的税收导向机制，节约能源的使用，提高资源的利用效率，限制高能耗产品的使用，一定程度上抑制资源的浪费和过渡消耗。其次，财政调节。可以通过财政补贴制度进行调节。第三，信贷调节。联合金融部门，严格进行信贷审核把关，不断更新金融服务项目，根据企业发展方式、产业差异性进行融资产品创新。

4、考察、考核体制

产业转型升级的障碍中政府的职能缺位、错位现象、行为方式不规范占有很大的部分。完善和制定考察、考核体制，消除政府扩张投资的冲动，加快转变政府职能，才能增强经济主体加快转变的自觉性和主动性。首先，要考察、考核政府转变职能，努力为转变经济发展方式营造一个良好的政策和法律环境。其次，要考察、考核政府在经济活动中政府在坚持市场调节经济的决定性作用的同时，注重已取得的成绩的同时又要注重打基础，关注长远的潜绩，通过宏观调控最大限度地减少经济发展的成本和风险情况。第三，要考察、考核政府将政府的社会职能与经济主体职能分开情况，培养经济主体转变经济发展方式的能力，提高经济主体的自律水平，将转变经济发展方式纳入社会的多个相关部门，分散管理经济发展方式的转变。同时考核评价指标既要注重发展的速度和规模，但不可将其作为政府绩效考核的单一指标，又要注重发展的方式、质量、结构、效益，转变经济发展方式不仅仅是政府的事，更是社会各个组织团体公民应当承担的责任与义务。

5、创新和科技投入体制

在经济发展的技术选择上，围绕环境保护和降低资源消耗建立技术创新应用体系。通过加大科技投入，以高新技术改造传统产业，促进产业结构优化和高级化，建立科技创新鼓励机制、知识产权保护机制和人才培养机制。

6、构建完善的现代市场体系

一是公平开放透明的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，健全优胜劣汰市场化退出机制。二是完善由市场决定价格的机制。凡是能够由市场形成价格的都交给市场，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革。三是深化科技体制改革，健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。四是加快生态文明制度建设，发展环保市场。实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。

7、法律公正治理机制

这主要涉及到法律法规健全、执行公正并具有效力。相对于经济发展而言，整体性的法制建设滞后，尤其是司法环节的软弱、疏漏及其一些领域中的有失公正，不仅使法治环境的健康状态令人堪忧，而且直接制约产业升级。

8、促进合理的产业组织建设

产业内部结构的高级化是以产业内部组织结构的合理化为基础的，没有合理的产业组织，不可能实现产业内部结构的高级化，更不可能实现产业结构的高度化与合理化。合理的产业组织有利于大企业和小企业在促进创新和技术进步过程中相互联系、互相补充，克服大企业有创新能力而无创新动力、小企业有创新活力而无财力支持的缺点，有利于将小企业的创新转化为现实的生产力，充分发挥大中小企业的创新优势。因此，促进创新和技术进步需要重视产业组织政策，促进产业组织合理化。如果没有合理的产业组织，产业政策作用机制就会遭到破坏，企业的反应将会扭曲政策的作用，从而不能实现产业结构升级的目标。