十八大以来，中国经济社会进入了一个全面深化改革时期。按照中央要求，政府要快速减少直至完全退出对具体经济事务的干预，在要素配置领域让市场机制去发挥主导作用，未来政府对经济的干预主要将通过制定、颁布和实施科学发展规划的方式进行。在这种背景下，“十三五”规划作为以习近平为总书记党中央履职之后的第一个五年规划，具有了特殊意义。

一、“十三五”时期市县区域规划需要处理好的几个关系

从“十三五”开始，我国区域发展规划编制工作进入了一个全新的发展阶段，市县规划不再是一个可有可无的地方报告，而是全国发展规划体系的有机组成部分。为了适应形势变化，做好市县规划工作，我们必须处理好以下几个关系。

1、“上通天气”与“下接地气”

过去，地方经济社会发展规划编制经常会走两种极端：一是指定当地发改委牵头，吸纳相关政府部门有关人员加入，组成一个写作班子，闭门造车，进行规划编制。由于编制人员水平有限、权威性不足，规划编制之后，往往只在当地两会上走个过场，然后就被束之高阁，成为摆设。二是依赖外部权威机构的研究人员来操刀规划编制，认为外来和尚念经。这类规划往往都能较好贯彻落实中央的大政方针，也能与各类上位规划实现较好衔接。然而通常由于研究人员在当地调研时间较短，与各部门进行交流也往往流于表面，虽然编制出来的规划形式很完美、文字也华丽，但就是不能落到实处。

作为全面深化改革时代的第一个地方五年规划，市县“十三五”规划必须同时避免上述两种倾向。首先需要落实十八大以来中央的各项路线方针政策，贯彻国家和区域发展战略，满足上位规划基本要求。当前的中国处于政治、经济和社会大转型时期，中央提出了“四个全面”，强调要适应和引领新常态。从我国国情看，要实现经济社会大转型，关键在于各级政府职能和管理机制能否有效转变。市县政府由于处于社会管理和经济发展的第一线，加速改革进程自然又应成为政府改革中的重中之重。在这一大背景下，做好地方“十三五”规划就成为落实改革精神、推动发展模式转变的最重要抓手。可以预计，过去各地普遍存在“规划，规划，墙上挂挂”的现象很快将成为历史。我们注意到，为了帮助市县政府做好“十三五规划”工作，国家发改委专门出台了《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（下简称“意见”），对于“十三五”时期市县经济社会发展规划的目标和重点内容提出了新要求。这在历史上非常罕见，标志着市县规划编制工作已经正式上升到了“全国一盘棋”的全新高度。

在“上通天气”的同时，地方发展规划更加要求“下接地气”。规划的价值是通过转化为实际工作来体现，规划的实施应当化为社会各界的主动行为。这就要求在规划制定过程中必须有效地调动地方各个部门、各个阶层的积极能动性，必须通过多种形式、多种场合、多个回合让领导、专家和居民以主人翁的方式参与其中，使得规划获得多数人的认可，这样制定出来的规划才能获得广泛认同。当然，不管是经济规划，还是社会规划，最后都必须通过空间载体来实现，为了让规划能够落在实处，这次国家发改委出台的意见中明确要求“多规合一”，把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合,改变过去因多头规划而导致的时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。

2、“规划正确”与“规划准确”

“规划正确”的含义是指规划所指的发展方向必须正确。所谓“不谋万世者，不足以谋一时”。转型时期做规划尤其需要把握未来的发展方向，任何规划都必须建立对长期趋势正确认识基础之上。规划方向如果错了，带来的损失通常难以估量。许多规划项目的实施具有明显的不可逆特性，比如新城选址、城市布局等，如果不符合未来的长期发展方向，轻者导致未来经济社会发展遭遇瓶颈，缺乏后劲；重者导致巨大资源浪费，甚至起到负面作用。反之，如果长期研究到位，对未来趋势有了明确把握，不仅可以避免前面的问题，而且回过头来，再看当前问题，我们的眼界会更开阔，研究的问题会更加深入，使得整个规划会更加科学合理。正因为如此，许多地方在经济社会进入了新的发展阶段往往都会做一些长期的发展趋势研究，以便为近期计划和中期规划的制定提供参考。在编制市县“十三五”规划时，我们需要借鉴国内外成功经验，加强对未来经济社会中长期发展规律的研究，加强对新常态下我国区域经济发展趋势研究，这样才能把握规划编制的正确方向。

“规划准确”的含义是指规划的指导思想、基本原则、发展定位、主要任务和配套措施的制定需要准确。当然，要提高上述这些方面准确性，我们需要对以下几个方面具有准确把握：一是准确把握时代特征，适应和引领时代潮流；二是准确把握好上级规划对本地区的发展要求，并把这些要求有机地融入本级规划，形成大范围协同发展效应；三是准确把握本地区的特点，充分挖掘和发挥比较优势，打造核心竞争力；四是准确把握本地区发展关键点，选择好改革创新突破点。当然，我们也需要注意到，地方发展规划制定的一个重要基础是未来经济社会预测，而任何预测都不能保证其百分百的正确。这就决定了“十三五”市县规划的准确性实际上只能是框架性的准确，而在规划的具体实施环节，则需要具有一定的弹性和容错性。

3、“可以做什么”和“不能做什么”

发展转型时期是地区发展弯道超车时期，在这一时期存在着很多机遇，机不可失、时不再来，各地必须主动作为，否则可能在未来的竞争中落伍。然而，各地的资源是有限的，将有限的资源用于最合适的事情，是提高未来地方发展质量的关键。那么，哪些事情是“可以做的”？简单地讲有两类：第一类是必须要做的事情，这些事情包括对当前经济社会发展形成重大制约的短板、对未来发展形成重大制约的瓶颈，以及上级政府要求必须做的重大事项。对于不同地区，形成制约的短板和瓶颈各不相同，但中央政府对各地做的事情则具有普遍共性。根据相关要求，编制市县“十三五”规划时至少需要完成以下几个规定动作：一是完成全面建成小康社会的任务；二是加速推进政府改革，基本建成法治政府；三是贯彻落实国家新型城镇化规划，走集约高效、绿色低碳、可持续发展的新型城镇化道路；四是推动城乡发展一体化，实现基本公共服务均等化。另外，随着经济社会进入新阶段，老百姓除了生活水平之外，还有更多的追求，包括追求更生态的环境、更清洁的空气、更舒适的生活、更绿色的交通等，“十三五”规划对于这些内容也必须有更多篇幅的描述。

第二类不一定是必须要做的、但是做了之后能够有效加速经济社会发展的事情。对于第一类事情选择，通过专家分析就比较容易完成，但对于第二类事情的选择却不是一件很容易的事情。正如前面所述，未来的发展实际上不具有许多的不确定性，在不同的情况下同一件事情带来的影响是不同的。在这种情况下，一个较好的做法就是，在经济社会发展趋势预测时应当进行情境分析，然后看各种前景对具体发展路径和发展过程当中的要求，优先选择那些在各种情景下都需要做的事情。很显然，不管在哪种情景下，“十三五”时期市县规划都应该涉及基础设施建设、产业做强做大和创新发展等内容。

在把握“那些是可以做的”事情的同时，我们还必须清楚“那些是不可以做的”事情。后者之所以成为一个需要考虑的问题，主要成因有两个：一是一些地方官员为了迅速做出政绩，往往倾向于选择那些短期内可以明显见效的项目，但这些项目从全国范围看则可能属于过剩项目，从长期看甚至可能带来更大的问题。二是有些重大事项在还没有分析研究清楚之前，当地政府可能出于政绩“多多益善”的想法，就匆忙上马一些项目，最后造成了不可逆转的后果，使得资源最终没有得到最佳利用。国家发改委要求各地在“十三五”时期市县规划时必须把握好城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线。这就意味着在规划编制过程中，涉及土地利用、住房、绿地、交通、水资源、生态、能源等方面规划需要更加慎重，没有想清楚的项目宁愿让它“留白”，要相信后代会比我们这代人更有智慧。

二、“十三五”时期市县区域规划需要做好的新工作

“十三五”时期市县规划是一个创新型规划，是引领区域突破式发展规划，其编制工作也要相应创新。这里的创新包含两个意思：一是对于过去已经涉及的规划领域需要创新其内涵；二是增加一些新工作。笔者认为，新增的内容至少包含以下两项。

1、开展“互联网+”行动

今年两会上李克强总理提出了制定“互联网+”行动计划的战略部署，要求各部门各地方推进“互联网+”行动计划制定及落地实施。尽管“互联网+”行动计划只是在一个年度会议上提出工作任务，但是实际上却是一个新时代即将到来的标志。

从世界互联网络发展的趋势看，互联网络作为信息传输的载体，其功能正在不断地扩大。它与传统产业相结合，不仅改变了行业的业态，对传统的产业带来极大冲击，比如电子商务、互联网金融、微信打车等带来了巨大而快速的变革，而且还将创造的衍生产品和新型的行业，从而实现产业结构快速调整升级，市场创新大量涌现，经济实现跨越式发展。更主要的是，“互联网+”行动的全面实施，实际上就是使得整个社会的方方面面都通过信息高速互联互通的平台联结起来，它在改变人们生产方式的同时也在改变人们的生活方式和思维方式，将逐步推动全社会进入以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特点的全面创新时代，引导社会创新驱动发展的“新常态”。因而，“互联网+”行动计划并非偶然，而是顺应时代而生的一个历史产物。

处于转型时期的地方发展规划，必须取得主动适应和引领这一历史潮流的作用，基于当前我国信息化发展现状，县级政府主要工作应该在以下几个方面加大投入，这样才能达到“投入小、产出大”的效果。一是加强网络基础设施建设，建设感知基础设施、网络基础设施、云计算基础设施、地理空间基础设施，完善信息基础设施系统，并联信息“孤岛”，整合智慧资源，建立统一平台，实现城市信息的高效传递和智能响应。二是需要加强智慧政府、信息化社会建设。实施智慧交通、智慧城管、智慧市政、智慧医疗、智慧教育、智慧社区等专项智慧规划；让城市治理更高效、市民生活更便捷。三是大力推进信息化和工业化深度融合，加强和改进互联网行业管理，把增强网络信息安全保障能力摆在更加突出位置。四是发展电子商务。通过制定优惠政策，扶持一批帮助本地企业在网上销售产品的商贸企业，扶持一批本地的电子商务平台运营商，推动传统商贸企业向电子商务企业转型发展；推动电子商务进农村、挖掘农村网络消费潜力，鼓励电子商务进社区、拓展民生商品和生活服务业网络的消费，支持电子商务进中小城市，提升网络消费的便捷性；规划建设一批电子商务产业园，推动本地电子商务企业、个体网商向园区集中，促进电子商务产业集聚发展。进一步完善物流配送、电子支付、信用服务、人才培训等电子商务支撑体系。

2、做好“三规合一”编制

首先，需要正确把握“三规合一”的内涵。协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划三者关系，做好层次、框架和逻辑上的衔接，将其中涉及到的相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。

其次，需要了解“三规合一”的要求。首先要求指导思想的协调一致，应以科学发展观为指导，以产业转型为手段，实现可持续发展，统筹考虑供给与需求、耕地保护和城镇建设的相对平衡；其次要求规划原则的协调一致，要重点考虑“节约、集约和高效利用土地，合理布局各类建设用地，控制建设用地占用农用地”“保障重点区域和重点项目的开发，保障近期建设用地需求”“高度保护耕地和基本农田”及“保护生态，鼓励环境友好型土地利用模式”等方面取得一致；最后要求规划机制的协调一致，在规划安排上三者要统一安排，协调进行规划编制体系、规划标准体系和规划保障体系的制度建设，协调规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

再次，了解“三规”现状。一是了解三规内容，包括“十二五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划。二是对城乡规划与土地利用规划进行叠加后分析，对两规建设用地规模和空间布局上差异进行分析。

最后，实现“三规合一”。一是参考最新国家相关方针政策要求，结合“十三五经济社会总体发展”规划，对城市空间总体规划规划提出初步修改意见。土地利用总体规划原则上不变，如确有调整必要，先提出初步建议，待最后决定之后，再报请上级部门审批。二是按照“三规合一”的要求,检查指导思想、规划原则、规划机制的协调一致性，发现问题进行适当调整和修改。三是根据调整后的土地方案，课题组对国民经济和社会发展规划进行相应调整，并配合当地相关部门对城市总体规划和土地利用总体规划进行相应调整。四是全面统筹确定“十三五”时期三个规划中重点项目和重点工程的推进时序，形成科学协调发展格局。