日前，中国社科院世界社保研究中心发布《中国养老金发展报告2015》指出2014年，城镇职工基本养老保险基金（下称职工养老保险）当期结余仅为3555.02亿元，较上一年减少近655亿元，同比降幅超过15%。职工养老保险的个人账户记账累计额持续快速增长，但“空账”的缺口也继续扩大。2014年，职工养老保险的个人账户记账累计额接近4.1万亿元，同比增长接近17%。本文主要从城镇职工养老保险制度变革历史出发，探讨了目前制度存在的主要问题，特别是空账问题，并提出相应的政策建议。

一、城镇职工养老保障制度变迁历程

（一）城镇养老保险企业负责制

我国城镇职工养老保障制度最初就是以劳动保险的形式出现的，1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是一部综合规范职工劳动保险的法规，包括了对职工医疗、养老、工伤、生育等多项制度的规范。该条例的适用范围为雇佣工人与职员人数在一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关。铁路、航运、邮电的各企业单位及附属单位。1953年和1956年，政府陆续对劳动保险条例的实施范围进行了修正，进一步扩大了该条例的实施范围，使得养老保险的覆盖范围扩展到建筑、商业、外贸、供销、粮食、金融、航空、国营农林牧场等。该条例规定劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担。其中一部分由各企业行政方面或资方直接支付，另一部分由各企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理。且凡根据本条例实行劳动保险的各企业行政方面或资方，须按月缴纳相当于各该企业全部工人与职员工资总额的3%作为劳动保险金。劳动保险金不得在工人与职员工资内扣除，并不得向工人与职员另行征收。企业缴纳的劳动保险金中30%上缴至中华全国总工会的账户内，作为劳动保险调剂金；70%由各企业工会掌管，用于发放本企业的职工的抚恤金、救济金和各种补助费。

随着时间的推移及退休职工数量的增加，企业职工先前的单位负责制养老保险制度的弊端在运行中开始显现。首当其冲的第一个问题是退休人员的费用增长过快，企业支付困难。由于历史原因，各企业之间的养老负担有着很大差距。纺织、粮食等老行业的退休费用占总工资支出的50%以上，而新兴企业如电子、仪表等的退休费用不足工资总额的5%。养老负担严重分担不均的情形扭曲了企业竞争环境公平性，不利于国企改革的顺利进行。

（二）城镇职工基本养老保险制度

在国有企业全面铺开的现收现付制养老保险体系最初成效明显，但随着国企改革的深入，现收现付制与国企排放冗员的改革需求不相适应。在一系列的论证出台后，政府开始推动养老保险个人账户制的改革。我国改革后的养老保险制度模式是统筹账户与个人账户相结合的部分积累模式，统筹账户体现的是现收现付制的特点，个人账户体现的是基金积累制的特点。即强调了国家宏观的统筹分配，也强化了个人的储蓄积累。本质上，是从现收现付制向基金积累制的转变。

中国现收现付制和基金积累制是两种截然财务制度。现收现付制是一种短期平衡财务制度，是在职一代缴费满足退休一代养老金发放的代际分配制度。而基金积累制是一种长期平衡财务制度，是个体在其生命周期内，用年轻时期的收入积累满足退休以后消费的一种平衡个人生命周期内总收入的制度。

个人账户制有如下优点。首先，个人账户的基金取决于个人在不同年龄段的收入积累，与人口结构无关，在老龄化社会中，个人积累制优于现收现付制的代际转移支付制度。其次，个人在退休后的生活状况取决于个人在工作期的积累，这样政府就把财政风险转移给了个人。最后，这一制度强调权责对等，青年时个人缴费的积累决定了老年时所享受的养老金待遇，使得制度运转更具公平性。

二、现行城镇职工养老保险制度的主要问题

（一）个人账户的空账问题严重

从现收现付的养老企业负责制转向现收现付与个人积累相结合的养老保险制度过程中，出现了潜在的转制成本。导致个人账户空账最直接的原因就是巨额的转制成本。

在现收现付制度下，离休职工养老金的当期发放来自于同期在职职工的缴费，这些在职职工在缴纳养老金的同时，也在为自己累积退休后享有同等养老金待遇水平的权益，这可以看作是现收现付制下的养老保险制度对他们的借贷或者是承诺。如果养老金制度没有改革，这样的债务关系会随着上一辈的离休而不断传递给下一代劳动者。但一旦养老金制度进行改革，旧制度下职工们所累积的养老保险权益就必须由国家予以承兑。由于数额庞大，政府无力独自承担，再加上我国在改革开放后经济迅速与国际接轨，政府需要大力加强基础设施建设，有限的财政支出不可能同时满足经济建设和消除转制成本，因此转制成本问题一直悬而未决。

我国新的养老保险制度包括社会统筹和基金积累两个部分。社会统筹基金既要用于当期养老金的发放，又要用来支付制度转轨成本，这就造成了社会统筹基金负担过大，收不抵支。政府为了消除转轨的成本和当期养老保险的发放，就不得不允许各级地方政府挪用个人账户基金，这种“拆东墙补西墙”的做法直接导致了个人账户形成空账，并且不断加剧。如果不加以遏制，个人账户将名不副实。所以说，巨额转制成本是养老金个人账户空账问题的源头。

（二）养老金投资收益率过低

由于养老金基金的特殊性，对于它的投资需要以安全性和流动性为前提条件，这就在很大程度上限制了它的投资范围。在我国，养老金基金很长一段时间内只能用于购买国债和存入银行。从银行存款和国债的收益情况来看，银行存款和国债的收益率比较稳定，满足养老保险金安全性第一的原则。在经济稳定发展、通货膨胀率较低的情况下，能使养老保险金增值。但是，银行存款和国债在应对较高的通货膨胀率时是低效甚至是无效的。伴随我国经济高速发展，通货膨胀率不可忽视。银行存款利率和国债利率跑不赢通货膨胀率导致如此庞大的养老保险金面临贬值的风险。目前，我国各地区养老保险金累计结余的水平差异较大，有的地区没有结余或结余不多，对投资工具的需求就不是很迫切。但有的地区基金结余较多，基金投资面过于狭窄，养老保险基金的保值、增值面临风险。这就迫切需要一个具有保值性、高收益的投资工具。总体看来，养老基金投资收益率过低是困扰我国城镇职工养老保险制度的大问题。

（三）养老金统筹层次低

一个系统的养老保险体系需要具备广泛的人口覆盖率和较高的统筹层次，这样才能使制度整体的资金流动性和抗风险能力都得到加强。我国政府分别在1991年、1997年、1999年三次提到要实行省级统筹而实际的工作情况却不尽人意，仅仅只有北京、天津、上海、福建等省市实现省级统筹。而在这些实现了省级统筹的省份中，有的地区因为可调剂的资金太小，并不能真正缓解该地区养老金支付压力的问题。在省级统筹遭遇困难的同时，全国统筹更是步履维艰。统筹层次过低就意味着不同省份各自为政，不愿意失去养老基金的控制权，想要将养老金从有结余的省份过渡到养老金支付不足的省份就会遇到比较大的阻力。同时，由于统筹层次低，实际管理养老金的是2000多个县市地方政府，中央权力下放到省，省又下放到市，市再下放到县，这样复杂的层级关系给养老金的管理效率带来了很大的挑战，不利于上级对地方养老金管理的监督。在全国统筹中，梳理这些关系就成了难中之难。

三、政策建议

（一）建立健全商业养老保险制度

目前，我国商业养老保险资产占GDP比重非常小，仅有2.6%，而美国这一比重为42.5%；目前商业养老保险替代率非常低，只有1.1%；商业养老保险密度非常小，目前仅为185块钱/人，而美国是1258美元/人；商业养老保险的保险深度和密度与商业保险的深度和密度相差很远。所以在商业保险里面，商业养老保险是一个短板。健全我国商业养老保险制度，就是要丰富险种设计，提高对客户的吸引力，提升保险水平和能力；完善政策配套，对个人购买养老保险给予税收优惠，鼓励企业和个人积极参与；加强宣传力度，提高国民商业养老保险意识。

（二）打破利益桎梏，实现全国统筹

一是统一制度。即在全国范围内，城镇各类企业及其职工、城镇个体经济组织及其帮工、城镇私营企业主，均应参加国家的基本养老保险，实行统一的基本养老保险制度。二是统一标准。即在全国范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准。各类企业和个体经济组织、职工和帮工，都按照全国统一确定的缴费比例缴纳基本养老保险费；对不同所有制、不同用工形式的劳动者，按照全国统一确定的项目与计发办法支付基本养老保险待遇。三是统一管理。即基本养老保险业务统一由国家统一社会保险经办机构负责管理，并达到各省（自治区、直辖市）规范、统一。四是统一调剂管理基金。各地征缴的基本养老保险费用于支付当期养老保险待遇后，结余基金除按规定留存外，其余应上缴国家社会保险经办机构纳入财政专户管理。国家社会保险经办机构统一组织实施对各地、市、县的基金调剂。

（三）拓宽投资渠道，提高养老基金投资收益

《基本养老保险基金投资管理办法》的出台标志着数以万亿计的基本养老保险基金开始参与国内资本市场。应将养老基金适度、分散投资于银行存款、中央银行票据、同业存单、国债、政策性开发性银行债券、信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债等。同时，将少部分养老金投资于上市流通的证券投资基金、股票、股权、股指期货、国债期货，以求在整体资金安全性不受影响下获得更高收益。最后，养老基金可通过适当方式参与国家重大工程和重大项目建设投资，以及对国有重点企业改制、上市进行股权投资。