2015年10月底，中共十八届五中全会审议通过了中共中央关于制定“十三五”规划的建议。全会提出，提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育。今后五年，中国将逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。这意味着2020年之前，中国将普及高中阶段教育，毛入学率将达90%以上。中国将在高中阶段教育普及率这一指标上，达到发达国家水平。以我国当前的经济实力，我国应率先在全国贫困地区实行12年义务教育。

一、我国贫困地区教育扶贫的现状

改革开放以来，在党中央、国务院的坚强领导下，我国扶贫开发事业取得举世瞩目的成就，走出了一条中国特色扶贫开发道路。在过去15年中，中国带领超过6亿人口摆脱贫困，相当于全球脱贫总人口的约70%。尽管如此，截止2014年底，我国仍然有14个集中连片特困地区，592个国家级贫困县，农村仍有7017万人口生活在年收入2300元的贫困线以下。

而教育对于脱贫非常关键，习近平总书记说过“脱贫致富从根儿上要把教育抓好”，因为只有教育才能成为一个贫困家庭摆脱代际贫困的重要出路，但教育负担往往也成为贫困家庭不可承受之重，在地方归纳的致贫原因里面还有一条是“因学致贫”。为了提高贫困家庭子女入学机会，减轻贫困家庭教育负担，我国政府为贫困家庭学生实施了一系列奖学金、助学金制度。从1999年高等教育建立国家助学贷款制度，到2011年学前教育出台资助政策，我国用13年时间先后建立了覆盖高等教育、义务教育、中职教育、普通高中、学前教育等所有学段的完整的学生资助体系，初步形成了保障“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的制度体系。

在政策执行方面，我国已经建立中央、省、市、县和校五级学生资助管理体系，资助学生规模大幅增长，2010年至2014年，全国累计资助各教育阶段(幼儿)达4.1亿人次，累计资助金额达5564.43亿元。2015年我国助学贷款发放金额预计首次突破200亿元。这些政策的实施增加了义务教育学生入学机会，极大地缓解了农村贫困地区家庭教育负担。但是，由于我国目前高中阶段还没有实行义务教育，初中毕业能够进入高中学习的机会在贫苦地区还很低，对于没有考取高中的贫困家庭孩子教育生涯基本就终止了，而考取高中的学生也因高中各项较高的费用存在失学的可能。

二、率先实施贫困地区12年义务教育的意义

当前，随着我国人口红利的逐步消失，劳动人口的逐渐减少，继续加大对教育投入，尤其是率先对贫困地区实现12年义务教育具有重要的经济和社会意义。

第一，有利于提高贫困地区人力资本水平，提升贫困家庭的脱贫能力。习近平多次强调“扶贫必扶智”，摆脱贫困需要智慧，而培养智慧教育是根本，教育是拔穷根的唯一手段。在贫困地区率先实行12年义务教育可增加该地区的知识资产，提高未来就业、创业和致富能力，极大地增强贫困地区的农民脱贫致富的信心和脱贫的能力。俗话说，授之以鱼不如授之以渔，只有通过教育提高贫困地区的智力水平，才能实现真正实现贫困地区自身的造血功能。

第二，有利于减少代际贫困，降低阶层固化风险。当下的贫困不可怕，可怕的是贫困的代价传递，进而形成阶层固化。唯有提升教育水平才是阻止这种风险的重要手段，近平也曾强调：“教育是阻断贫困代际传递的重要途径”。虽然贫困地区有初等义务教育，但是高中阶段还需要参加高考，只有一定比例的学生才有资格进入高中，而对于有些经济条件好的家庭，还有花钱进入高中学习的机会，而对于广大家庭贫困学生没有任何机会，即使是考取的，也会因为不菲的学杂费和住宿费等压垮整个家庭，所以有很多贫困家庭的孩子不得不放弃继续接受高中教育的机会而提前进入社会，从事的仍然是比较低端的职业，脱贫能力有限，加剧了贫困的代际传递。如果让贫困家庭孩子享受更高层次的教育就会有更多机会摆脱贫困，降低阶层固化的风险。

第三，有利于提升贫困地区农民素质，从根本解决“三农”问题。“三农”问题是我国全面建成小康社会的短板，而贫困地区的三农问题更为严重。“三农”问题核心是农民问题，农民问题的关键是素质，素质的关键在教育。在贫困地区提前实施12年义务教育，可以使贫困地区农民受到高级中等及以上教育，有效化解“三农”问题，补上我国全面建成小康社会的短板。

三、发达国家重视教育投入对我们的启示

从中长期看，教育有利于人力资本积累，推动经济持续增长。教育对经济增长最直接的作用是通过教育促进了人力资本的形成和积累。而人力资本存量对一国经济增长的影响是多方面的，它不仅可以影响到新科学技术的发明和创造，而且也是新技术的载体和传播者，通过人力资本这个媒介，新技术能够迅速转化为生产力，从而提高劳动生产效率。人力资本存量的增加加快了技术进步的速度，进而提高了劳动生产率，减少了物质资本的消耗，从而推动了经济增长。

从19世纪后期以来，美国对英国的追赶、日本对美国的追赶以及韩国对西欧国家的追赶可以看出。十九世纪末二十世纪初是美国经济快速发展的重要时期，与此同时，美国人均受教育年限也迅速提升。即使在超越英国以后，美国也一直把教育作为投资的重点，教育支出占GDP的比重一直保持在6%-7%的水平上，从而继续保持了世界超级大国的领先地位。日本是当今世界通过发展教育实现经济快速发展的最成功的国家，1820年到1992年日本人均GDP提高了28倍，其根源就在于重视教育、重视发展相应的科技队伍和提高劳动者的素质。长期以来，日本的教育投入一直保持在较高的水平，近20多年来，日本全国教育经费占GDP比重基本上处于6%以上。韩国在1945年以前既没有工业化基础，也没有教育文化发展基础，12岁以上人口的识字率不足20%。但是1965—1992年间，韩国GDP年平均增长率却达到了8.8%，人均GDP从1973年相当于西欧12国人均GDP的24.3%，上升到1992年的57.5%。韩国在相当长的时间内保持经济快速增长与教育的快速发展作用重大，到1995年，韩国中等教育入学率达到90%，大学入学率接近55%，达到了其他OECD国家教育发展水平。虽然我国随着经济增长，对教育投入逐步加大，但到2014年我国财政教育经费投入只达GDP4.15%。

在经济发展的初始阶段经济增长依赖于资本、劳动等要素的投入是符合比较优势原理的，也确实促进了各国经济的增长。但是当经济发展到一定阶段后，纯粹靠扩大生产规模就不符合比较优势原理了。随着资源问题和环境问题的相继出现，一些局限条件对经济增长的束缚越来越大，以往那种“拿资源换增长”的粗放型增长模式对社会和经济发展造成越来越大的负面影响。在实现经济增长方式转变的过程中，必须提升教育在经济增长中的贡献份额，加大对教育产业的投入，从而实现从注重生产要素投入到注重生产技术进步、从注重物质资本的数量到注重人力资本的质量的转变，这才是决定一国经济可持续增长的关键。尤其是当前，随着我国的人口红利逐渐消失，老年化趋势越来越严重，要想创造第二次人口红利，更需要加大教育投入。

四、政策实施内容

率先在贫困地区实施12年义务教育主要措施包括：

（一）对贫困地区的普通高中和高职学生实行“五免一补”教育。免除学费、住宿费、信息技术教育费、课本费和冬季取暖费，并补助寄宿学生生活费。真正让贫困地区不因为教育而致贫，提高贫困家庭对教育的重视。

（二）中央财政保障贫困地区义务教育设施达标。因为贫困地区的财政收入本来就比较薄弱，不能指望教育基础设施地方政府跟进配套资金。中央财政拨付出专项贫困地区教育基础设施达标资金，彻底消除贫困地区D级危房，新建校舍抗震设防类别不低于重点设防类，满足综合防灾要求。教学用房室内采光良好，照明设施完善，光线充足。配置校图书馆，有可供开展多媒体教学的教室。建设适合学生特点的体育活动场地和设施设备，有利于开展具有当地特色的体育活动。改善学生住宿条件，完善学校应急设施。

（三）以中央财政兜底贫困地区的教师工资。贫困地区教育质量的提升关键在教师，如何留住教师是关键，要真正重视贫困地区教师待遇，确保教师工资发放，贫困地区教师工资应由国家财政给予保障，而不是地方政府。

（四）实施特级教师轮流下乡的政策。在贫困地区所在省甚至对口支援省市实行特级教师轮流下乡政策，将下乡支教列为特级教师评选条件，这样也能让农村享受到优秀的师资力量。

五、政策实施效果测算

该政策的实施对贫困地区影响，可以从近期和中长期两方面进行测算。

（一）近期直接增强贫困地区的消费能力，提升贫困地区居民生活水平。根据2014年统计数据显示，我国当年初中招生1447.8万，按照当年贫困人口与总人口之比匡算，贫困地区学生数在75万左右，再以贫困地区人口出生率高于一般地区，将贫困地区学生数再扩大一倍，也就是150万，占初中招生数的十分之一左右。按照对一个高中生一年“五免一补”计算，一个学生国家需要3000元，再加上基础设施达标投入和教师兜底工资，一个学生需要再增加3000元左右，则国家对贫困地区率先实施高中阶段义务教育每年投入270亿元。而这相当于为贫困地区和家庭节省270亿元的支出，这些会很快转化为消费和购买力，因为对于贫困家庭而言，消费倾向比较高。

（二）中长期提升资本积累，推动贫困地区经济持续增长。发达国家经济发展经验和研究都表明，教育对经济中长期增长具有很强促进作用，最直接的作用是通过教育促进了人力资本的形成和积累。而人力资本存量对一国经济增长的影响是多方面的，它不仅可以影响到新科学技术的发明和创造，而且也是新技术的载体和传播者，通过人力资本这个媒介，新技术能够迅速转化为生产力，从而提高劳动生产效率，推动经济增长。

根据劳动简化法理论对我国贫困实施高中义务教育对经济增长的贡献进行测算，以2014年数据为例，贫困地区年高一年入学人数150万，高中阶段的劳动简化系数为1.5，则相当于增加了75万简单劳动数量，再将2014年劳动者人数乘以平均劳动简化系数1.3，得到简单劳动人数10.04亿人，贫困地区高中义务教育年增加劳动量与简单劳动人数之比为0.08%，2014年国内生产总值为63.6万亿，由于高中义务教育增加的国内生产总值就是63.3*0.08%=475亿元。即有475亿元的产出是由于贫困地区高中义务教育实施而得到的。因此，率先对贫困地区实施12年义务教育，将极大增强贫困地区人力资本积累，提升贫困地区发展能力，促进贫困地区经济持续发展。