一、背景分析

近10年来，我国政府高度重视公路交通建设，先后制订并实施了《国家公路网规划》（2013年-2030年）、《全面建设小康社会公路水路交通发展目标》和《促进中部地区崛起公路水路交通发展规划纲要》（2005年-2015年）等一系列发展规划。公路交通的快速发展有效缓解了我国交通运输紧张状况，显著提升了国家综合国力和竞争力。

但是，随着经济社会快速发展，现有国家公路网建设仍面临一些亟待解决的问题：一是覆盖范围不全面。2013年数据显示，全国还有900多个县没有国道连接，有18个新增的城镇人口在20万以上的城市和29个地级行政中心未实现与国家高速公路相连接。二是运输能力不足。部分国家高速公路通道运能紧张、拥堵严重，不能适应交通量快速增长的需要。三是网络效率不高。普通国道路线不连续、不完整，国家公路与其他运输方式之间、普通国道和国家高速公路之间的衔接协调不够，网络效益和效率难以发挥。与此同时，有关研究表明：到2030年，全社会公路客运量、旅客周转量、货运量和货物周转量将分别是2013年的2.7倍、3.2倍、2.2倍和2.4倍，主要公路通道平均交通量将超过10万辆/日，达到4倍以上，京沪、京港澳等繁忙通道交通量将达到20万辆/日以上。由此可见，我国公路建设依然任重而道远。

在此背景下，建议国家实施“修通中西部地区‘断头路’”专项工程。理由有二：一是打通公路断头路，能够以最小的投入，让现有的公路网络发挥出最大的规模效应，较大程度缓解上述列举的三大问题。公路是一个完整的配套系统，像电脑配置一样，不同的支线能否完美的运行，关系到整个网络能否顺利运行，规模适度、匹配的配置才能发挥最佳的效能、产生最大的经济效率，方便居民的出行。公路与公路之间如果不能完美相接，那么其作用就有限，不仅难以发挥其整体网络的效率，而且还会给其他周围的运输网络带来一定的负面影响和负担。实际上，不成体系的公路网络在某种程度上就是一种资源的浪费，打通“断头路”则是杜绝这种浪费的最好办法。二是我国公路的“断头路”绝大多数都位于中西部地区。以高速路为例，高速公路“断头路”80%在中西部地区,其中国家高速公路主线中近1/3的“断头路”位于东中西部交界处。

需要说明的是，中西部之所以会成为“断头路”的集中地区，主要有三个成因：一是各地经济发展水平直接影响到各地公路建设需求、投资能力和筹资渠道。东部地区与外界经济贸易交流频繁,公路建设需求相对较大。中西部地区与外界的经贸交流相对偏少,公路建设需求相对较小，建设规模少。许多东部地区的道路延伸到中西部边界就成了“断头路”。二是地形地貌等自然条件导致了公路“断头路”的形成。中国幅员辽阔,各地气候、地形、地貌、水文地质条件等相差很大。相比东部地区，中西部地区地形地质更加复杂,施工难度大，单位成本高,从而更加容易出现“断头路”。三是中西部地区经济一体化程度不如东部地区，缺乏统一的协调管理机制,不同地区之间财税很难协调到位,各地交通建设部门很多情况下只是根据自身利益做规划,公路网络不能很好衔接。再加上，各地行政区域的划分多以地势复杂的山川河流为界，修路成本较大，从而导致两地分界线上“断头路”较多。

二、实施“修通中西部地区‘断头路’”专项工程具有多重宏观意义

实施“修通中西部地区‘断头路’”专项工程具有多重宏观意义：一是推进全国区域经济协调发展。交通对接是经济一体化的重要支撑，修通中西部地区“断头路”，必然有利于推进交通基础设施建设一体化，形成“东融西进，接南连北”交通格局，不仅将加强中西部内部的相互联系，而且将加强与东部地区相互联系，促进全国范围内人流、物流、信息流等资源优化配置。二是增强中西部地区承接东部地区产业转移能力。消除交通瓶颈制约，将加速中西部融入长江三角洲、珠江三角洲和京津冀等经济辐射圈，有利于交通区位优势和综合资源优势转化为经济优势。同时，交通网络的完善将降低中西部运输和物流成本，减弱东部企业境外迁移趋势，也为原本与“一带一路”地理空间联接较弱的中部地区更好地与“一带一路”战略实现对接。三是推进贫困地区脱贫，促进全面小康社会如期实现。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，我国共有14个集中连片特困地区，分别是六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和西藏、四川藏区、新疆南疆三地州。作为扶贫攻坚主战场，这些地区不仅是国家级贫困县集中地，也是中西部“断头路”的集中地。打通这些地区公路网络缺口，将促进当地对外经济联系、产业结构调整和城镇化水平的提升，加速当地经济增长和整体脱贫。

三、政策的主要内容设计

本文“断头路”的定义为：不同地区（省与省之间、县与县之间）、不同等级（高速路、快速路）和不同位置之间的公路（城区道路）之间未能接通的道路。

据交通运输部规划，2015年底前全国所有的高速公路断头路将全部开工。因而，“修通中西部地区‘断头路’”专项工程适用范围只包括中西部地区的高速公路与其他等级公路之间的“断头路”，以及其他等级公路内部或相互之间的“断头路”。

“修通中西部地区‘断头路’”专项工程可以参考国家高速公路“断头路”的政策补助标准。在西部地区，目前高速公路“断头路”每公里国家补贴1500万到2000万元，大约满足资本金的15%到20%。其余的资金主要靠社会融资，以银行贷款为主。最后不足部分，往往在10%—15%之间，就由地方来自筹解决。

“修通中西部地区‘断头路’”专项工程政策补助标准建议如下：一是省际工程。中央补贴20%的资本金，其他由社会融资和当地政府解决；二是县际工程。中央和省政府各自补贴10%的资本金；三是县内工程。省政府补贴10%的资本金。

四、政策的预期效果分析

“修通中西部地区‘断头路’”专项工程的政策效果除了在政策实施意义中所谈到的几个方面，主要还有两个方面：一是直接拉动中西部投资增长；二是对中西部经济增长产生巨大撬动效应。

1、“修通中西部地区‘断头路’”专项工程的投资规模估算

由于相关数据收集困难，对此专项工程的投资规模无法进行精确统计，只能借鉴典型案例进行大体估算。据媒体报道，2009年甘肃曾经下大力气修通“断头路”,投资总规模达到500亿元。在中西部20各省（市、自治区）中，甘肃经济总量排在倒数第5位，人口排在倒数第6位，这就使得它对交通的需求相对较少。同时，甘肃面积较大，在中西部排在第7位，加上地处黄土高原、青藏高原和内蒙古高原三大高原的交汇地带，境内地形复杂，相对其他省市区容易形成“断头路”。总体判断，我们认为，甘肃情况具有一定的代表性。

我们假设：（i）在2009年中西部地区各省市区平均需要修通“断头路”的投资规模为500亿；(ii)2009年以来中西部地区已经平均完成了一半修通“断头路”的投资。

在上述假设下，“修通中西部地区‘断头路’”专项工程的投资规模估算值为5000亿。其中，中央政府出资额为400亿左右。

2、对中西部地区经济增长的拉动作用分析

诸多的研究已经表明，交通条件的差异性在很大程度上决定了地区经济发展水平的差异性，交通条件的改善必然相应推动经济加速增长。

从甘肃案例来看，在2009年之前的6年中，甘肃经济增速平均比全国水平要慢0.37个百分点，而在2009年—2014年的6年甘肃经济增速平均比全国水平要快2.96个百分点。这表明，甘肃2009年开启的大规模修通“断头路”工程,对经济拉动作用非常显著。

根据公开文献，我国交通投资对经济增长的产出弹性系数几乎都集中在0.66-0.70之间。换句话说，交通道路投资增加1%，中国经济增长将大约增加0.68%。需要注意的是，修通“断头路”的投资增长对经济增长的弹性系数将明显高于一般道路投资的弹性系数，理由有二：一是正常的公路建设周期一般较长，从投资到形成网络规模效应一般需要3～5年时间，而“断头路”的投资周期较短，很快就能形成经济推动力；二是正常的公路建设投资规模大，而打通“断头路”的投资较小，可以极少的成本将整条道路联通起来，具有“四两拨千斤”的功效，对经济增长的撬动作用将明显放大。